（一）首部
1、判决书字号
一审判决书：广州市萝岗区人民法院（2011）萝法行初字第1号行政判决书
二审判决书：广州市中级人民法院（2011）穗中法行终字第402号行政判决书
3、诉讼双方
原告：广州蓓柔化妆品有限公司
被告：广州市萝岗区劳动和社会保障局
第三人：何某
5、审判机关和审判组织
一审法院：广州市萝岗区人民法院
合议庭组成人员：审判长：潘小登；审判：陈科；代理审判员：丘松新
二审法院：广州市中级人民法院
合议庭组成人员：审判长：陈卫红；代理审判员：朱琳；代理审判员：邓军
6、审结时间
一审结案时间：2011年3月29日
二审结案时间：2011年10月25日
（二）一审情况
1、一审诉辩主张
原告广州蓓柔化妆品有限公司诉称：原告的原职工单某于2010年6月4日因交通事故意外死亡，单某的丈夫何某向被告提出工伤认定申请，被告于2010年7月29日作出穗萝劳社工伤诉认[2010]14号工伤认定决定书，原告对该工伤认定决定书不服，依法提起了行政复议申请，2010年11月26日广州市劳动和社会保障局作出穗劳社复案字[2010]第64号行政复议决定书，维持了被告作出的工伤认定决定书，原告不服该行政复议决定书，理由如下：原告认为被告在行政复议程序中作出的答辩没有证据支持，行政复议机关片面采信被告说法是错误的。被告对原告员工钟某调查笔录的内容，原告存在疑问。原告认为由于单某发生事故的时间、地点均不符合工伤认定的条件，因此，被告作出的工伤认定决定书适用《工伤保险条例》第十四条第（六）项是错误的。同时被告在工伤认定过程中没有责令死者的家属提供或者向有关部门调取交通事故认定书就作出工伤认定决定书也是错误的。单某本人并无摩托车驾驶执照，其当日驾驶的车辆亦是无号牌摩托车，因此，单某的行为属于无证驾驶无牌摩托车的行为，其在交通事故中存在明显责任，单某无证驾驶无牌摩托车的行为属于违反治安管理的行为，另依据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条的规定，单某的行为也属于严重违反道路交通安全法的行为，违反治安管理的行为不得认定为工伤，那违反道路交通法的行为更不能认定为工伤。
被告广州市萝岗区劳动和社会保障局答辩称：单某的丈夫何某于2010年6月22日向被告提出工伤认定申请， 经该局调查核实：单某系原告的工人，其在2010年6月4日20时17分打卡下班后骑摩托车回家，当天20时45分，单某途径永和九丰公路翟洞村路段时，与一辆车牌号为粤AXXXX1重型自卸货车相撞，导致其特重型颅脑损伤死亡。单某发生机动车交通事故是在"下班途中"，符合国务院《工伤保险条例》第十四条第（六）项应当认定工伤的情形，理由是：从单某公司到事发地点约7.5公里，按照摩托车的一般行驶速度，被害人发生交通事故，在合理的时间内。单某当天和往常一样，将同事钟某载到新庄二路路口的公交站放下，然后就自己骑摩托车回家，在回家的合理路线内。另外，被告在单某亲属投诉时就已经收到《道路交通事故认定书》，无需再责令家属提供或者向有关部门调取交通事故认定书，单某未依法取得机动车驾驶证驾驶无号牌二轮摩托车，未按规定戴安全头盔，其行为违反了《中华人民共和国道路交通安全法》有关规定，但并不违反《中华人民共和国治安管理处罚法》有关规定，不属于国务院《工伤保险条例》第十六条第（一）项不得认定为工伤或者视同工伤的情形。据此，单某在下班的途中发生机动车交通事故死亡的情形符合国务院《工伤保险条例》第十四条第（六）项应当认定工伤的情形，应认定为工伤。
第三人何某述称：被告对单某作出的工伤认定决定合法有据，请求法院驳回原告的诉讼请求。
2、一审事实和证据
广州市萝岗区人民法院经公开审理查明：单某生前系原告的工人。2010年6月4日20时17分单某打卡下班后骑摩托车回家，于当天20时45分途经永和九丰公路翟洞村路段时，与一辆车牌号为粤AXXXX1重型自卸货车相撞，导致其特重型颅脑损伤死亡。单某的丈夫何某于2010年6月22日向被告提出工伤认定申请，被告经调查取证，于2010年7月29日作出穗萝劳社工伤诉认[2010]14号工伤认定决定书，认为被害人单某在下班的途中发生机动车交通事故死亡的情形符合国务院《工伤保险条例》第十四条第（六）项应当认定工伤的情形，应认定为工伤。上述工伤认定决定书于2010年8月3日、4日分别送达双方当事人。原告不服，向广州市劳动和社会保障局申请行政复议，广州市劳动和社会保障局受理后，于2010年11月26日作出穗劳社复案字[2010]第64号行政复议决定书，维持了被告作出的工伤认定决定书，并于2010年12月9日送达给原告。原告仍不服，诉至本院。
3、一审判案理由
本院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款规定："县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作"，被告作为本辖区的工伤保险主管部门，对其主管的行政区域内企业职工的工伤认定申请具有审查并作出工伤认定的职权。
被告受理第三人的工伤认定申请后，审核了原告及第三人提交的证据材料，依法向有关人员调查取证，据此作出工伤认定决定书并送达给原告及第三人，其执法程序符合法律规定。
关于原告认为单某发生交通事故的时间、地点均不符合工伤认定条件的问题。被告调查人员经过实地的勘察，证实了从原告公司到事发地点九丰公路翟洞村路段约7.5公里，按照摩托车的一般行驶速度，20时17分下班，在20时45分发生交通事故，是在合理的时间内。同时，从被告对被害人单某的同事钟某所作的调查笔录中可见，单某当天和往常一样，只是骑摩托车将同事钟某载到新庄二路路口的公交站让同事去坐公交车，然后就自己骑摩托车回家。新庄二路路口离蓓柔公司2、3分钟车程，也是单某回家的合理路线。而原告并未去实地走过被害人单某的回家路线，也没有指出一条单某回家的合理路线，故原告上述主张理由不能成立，本院不予采纳。
关于原告认为被告在认定过程中没有责令家属提供或者向有关部门调取交通事故认定书就作出工伤认定决定书错误的意见。被告在单某亲属投诉时就已经收到《道路交通事故认定书》，无需再责令家属提供或者向有关部门调取交通事故认定书。且原告对该《道路交通事故认定书》的真实性、合法性均无异议。故原告上述主张理由亦不能成立，本院不予采纳。
关于原告认为单某无证驾驶无牌摩托车的行为属于违反治安管理的行为，应适用国务院《工伤保险条例》第十六条第（一）项的规定，不应认定为工伤的意见。根据自2011年1月1日起施行的《国务院关于修改<工伤保险条例>的决定》规定："《工伤保险条例》根据本决定作相应的修改，重新公布。本条例施行后，本决定施行前受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的，依照本决定的规定执行"，原告于2010年12月23日向我院递交起诉状，经立案审查和补充材料，我院于2011年1月4日立案受理，被害人单某在上述决定施行前受到事故伤害且尚未完成工伤认定，依法应按照《国务院关于修改<工伤保险条例>的决定》的规定执行。因此，根据国务院新修订的《工伤保险条例》，被害人单某虽未依法取得机动车驾驶证驾驶无号牌二轮摩托车，且未按规定戴安全头盔，但这些行为均不属于国务院新修订的《工伤保险条例》第十六条不得认定为工伤或视同工伤的三种情形。《道路交通事故认定书》已经明确指出被害人单某的过错是导致事故发生的次要原因，单某只承担事故的次要责任，其行为属于国务院新修订的《工伤保险条例》第十四条第（六）项"在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的"应当认定为工伤的情形。被告认定单某为工伤并无不当，因此，原告的上述起诉意见缺乏法律依据，本院不予采纳。
综上所述，被告认定被害人单某在下班途中发生机动车交通事故死亡为工伤，具有事实依据和法律根据，依法应予维持。原告请求撤销被告对单某作出的工伤认定决定的诉请于法无据，本院不予支持。
4、一审定案结论
广州市萝岗区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告广州市萝岗区劳动和社会保障局于2010年7月29日作出穗萝劳社工伤诉认[2010]14号工伤认定决定书。
案件受理费50元由原告广州蓓柔化妆品有限公司负担。
（三）二审诉辩主张
宣判后，原告不服一审判决，向广州市中级人民法院提出上诉。其在上诉状中称：1、根据《行政诉讼法》第三十二条及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，萝岗社保局依法对其作出的工伤认定行政行为负有完全的举证责任，即其应当依法举证证实单某事发当晚所行驶的路线是"合理路线"。然而，一审法院却强行将被上诉人的法定举证责任分配给了上诉人，并以上诉讼未尽举证责任而认定上诉人的主张不能成立，有悖于法。2、《国务院关于修改工伤保险条例的决定》自2011年1月1日起施行，规定"《工伤保险条例》根据本决定作相应的修改，重新公布。本条例施行后，本决定施行前受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的，依照本决定的规定执行。"本案中，萝岗社保局于2010年7月29日作出工伤认定决定书，认定单某在下班途中发生机动车交通事故死亡为工伤。可见，单某的工伤认定决定不符合适用《国务院关于修改工伤保险条例的决定》的条件。
（四）二审事实和证据
广州市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。
（五）二审判案理由
广州市中级人民法院经审理认为，关于广州蓓柔化妆品有限公司上诉认为原审法院适用修订后的《工伤保险条例》属于使用法律错误的问题。经审查，某社保局在2010年7月29日作出工伤认定书，并于2010年8月3日、4日分别送达双方当事人。根据自2011年1月1日起施行的《国务院关于修改<工伤保险条例>的决定》规定："《工伤保险条例》根据本决定作相应的修改，重新公布。本条例施行后，本决定施行前受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的，依照本决定的规定执行"。由于单某在上述决定施行前受到事故伤害且已完成工伤认定，因此，本案应适用修订前的《工伤保险条例》，原审法院适用法律错误，予以纠正。对于广州蓓柔化妆品有限公司认为本案应适用修订前的国务院《工伤保险条例》第十六条第（一）项的规定，即单某无证驾驶无牌摩托车的行为属于违反治安管理的行为，不应认为工伤的问题。由于没有相关机关认定单某无证驾驶无牌摩托车的行为属于违反治安管理的行为，故广州蓓柔化妆品有限公司以此为由来主张单某不应认定为工伤的依据不足，不予支持。综上，上诉人广州蓓柔化妆品有限公司的上诉请求于法无据，不予支持。原审判决虽适用法律错误，但处理结果正确，故予以维持。
（六）二审定案结论
广州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
（七）解说
一、关于工伤认定于何时完成的问题
具体行政行为的成立要件包括行政权能的存在、行政权的实际运用、意思表示行为的存在和法律效果的存在。当上述成立要件皆齐备，具体行政行为即成立。工伤认定属于行政确认，是具体行政行为的其中一种。根据《工伤保险条例》第五条第二款的规定："县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作"，被告广州市某劳动和社会保障局具有作出工伤认定的行政权能。本案被告对第三人提交的工伤认定申请进行调查取证，最终确认为工伤，制作《工伤认定决定书》并送达双方当事人，这一系列的过程就是被告运用行政权将确认为工伤的意思表示表现于外部并产生法律效果的行为。
一审法官认为，被告作出工伤认定的具体行政行为因在起诉期限内被起诉至法院，其法律效果处于待定状态，因此工伤认定行为尚未完成。根据《国务院关于修改<工伤保险条例>的决定》之规定，应适用修改后的《工伤保险条例》。这种观点其实是误解了具体行政行为的生效时间。具体行政行为的生效时间一般为告知之时或附款规定之时，而非申请复议或提起行政诉讼期间届满的第二日，其与法院一审判决的生效时间不一样。本案被诉的工伤认定行为在《工伤认定决定书》送达之时生效，即具有公定力、确定力、拘束力和执行力，应当适用修改前的《工伤保险条例》。
二、关于无牌无证驾驶是否构成违反治安管理的问题
虽然本案件判决时没有涉及到无牌无证驾驶是否构成违反治安管理问题的论述，但这个问题由于没有法律法规的明确规定，各地做法不一，因此笔者就这问题展开讨论。
《道路交通安全法实施条例》第一百零二条规定违反交通管理的行为依据《道路交通安全法》及其实施条例的规定处罚。换言之，以前其他法律法规对违反交通管理行为的处罚规定皆不再适用。2006年生效的《治安管理处罚法》没有规定交通管理事项。对此，有两种不同的理解。一种观点认为，凡具有社会危害性，违反行政法律法规，且尚不构成犯罪的行为，都应认定为违反治安管理的行为，所以无牌无证驾驶违反交通管理法律法规，妨害了公共安全和社会管理秩序，具有一定的社会危害性，构成违反治安管理。原来的《治安管理处罚条例》第二十七条规定违反交通管理的行为应当受到治安管理处罚，《治安管理处罚法》没有规定交通管理事项只是因为《道路交通安全法》已作规定，无须重复，没有规定并不是将交通管理排除在治安管理之外，交通管理属于治安管理的一部分。另一种观点认为，违反治安管理行为应是违反《治安管理处罚法》相关规定的行为，无牌无证驾驶没有违反《治安管理处罚法》，不属于违反治安管理的行为。《治安管理处罚法》没有规定交通管理事项就是把交通管理排除在外，原来《治安管理处罚条例》将交通管理也规定在治安管理中是由当时落后的城市道路建设所决定的，随着城市化进程的不断深入，有必要将道路交通管理从其他社会管理中独立出来，因此专门制定了《道路交通安全法》。另外，从法律位阶的角度看，《道路交通安全法》与《治安管理处罚法》都由全国人大常委会制定，处于同一法律位阶，分别调整不同的对象，两部法律应当是相互独立并平行的关系。
笔者更赞同第二种观点。根据《治安管理处罚法》第二条的规定，违反治安管理的应当是"扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性"但"尚不够刑事处罚"的行为。《治安管理处罚法》第三章分别对扰乱公共秩序的行为，妨害公共安全的行为，侵犯人身权利、财产权利的行为和妨害社会管理的行为作出了分类规定。法律没有明确规定属于违反治安管理的行为，行政机关不得任意作出认定和处罚。所以，违反治安管理行为应是违反《治安管理处罚法》相关规定的行为。
三、关于违反治安管理由谁认定的问题
根据职权法定原则，行政机关的行政权限由法律法规明确规定，越权行为无效。根据《工伤保险条例》，社会保障部门负责作出工伤认定，根据《治安管理处罚法》，公安机关负责作出治安处罚。换言之，社会保障部门无权认定职工行为是否为"犯罪或者违反治安管理"。没有公安机关作出治安处罚决定的，社会保障部门不能依据自己的理解认定职工行为违反治安管理从而作出不予确认为工伤的决定。
（曾俊茗）
【裁判要旨】劳动保障部门对第三人提交的工伤认定申请进行调查取证，制作《工伤认定决定书》并送达双方当事人，这一系列的过程就是劳动保障部门运用行政权将确认为工伤的意思表示表现于外部并产生法律效果的行为。
