(一)首部
1、判决字号
一审判决书:莆田市荔城区人民法院(2010)荔行初字第24号行政判决书。
二审判决书:莆田市中级人民(2011)莆行终字第79号行政判决书。
3、诉讼双方
上诉人(原审原告)郑某。
被上诉人(原审被告)莆田市建设局,住所地莆田市荔城区延寿路1786号。
法定代表人林某,局长。
委托代理人林建山,福建理顺律师事务所律师。
原审第三人莆田市土地储备中心,住所地莆田市城厢区梅园西路。
法定代表人姜某,主任。
委托代理人陈新云、姜绍东,福建升恒律师事务所律师。
5、审判机关和审判组织
一审法院:福建省莆田市荔城区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:何志强;审判员:田毅欣;人民陪审员:许敏
二审法院:福建省莆田中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:郑完育;审判员:林天明;代理审判员:刘开赐。
6、审结时间
一审审结时间:2011年4月20日。
二审审结时间:2011年11月9日。
(二)一审情况
1、一审诉辩主张
(1)具体行政行为:莆田市建设局于2010年1月15日作出莆建房拆裁字(2010)第001号房屋拆迁纠纷裁决:一、第三人对原告坐落在拆迁范围内莆田市城厢区太平居委会胜利路龙门大厦的一爿店面(建筑面积26平方米)实行产权调换,所调换的店面位于改造后的旧体育场片区A幢安置房一层3#,建筑面积29.97平方米(实际面积以产权登记机关核定为准);原告被拆迁房屋补偿款为人民币1759355元、安置房价款为人民币2096314元(安置房实际价款按产权登记面积计算的金额为准,多还少补);被拆迁房屋补偿款与安置房价款对抵后,原告应在安置房交付使用前支付给第三人安置房差价款人民币336959元。二、原告实行自行过渡,临时过渡期限暂定为36个月;第三人应在裁决书送达之日起五日内暂付给原告临时安置补助费人民币4212元;逾期安置的,应按双倍支付逾期安置补助费。三、第三人应在裁决书送达之日起五日内支付给原告搬迁补助费人民币208元。四、原告应在裁决书送达之日起十五日内搬离位于被拆迁范围内城厢区太平居委会胜利路龙门大厦一楼的房屋,并将该房屋交由第三人统拆。
(2)原告诉称:其有位于莆田市城厢区胜利路店房1间,被列入"莆田市旧体育场片区改造建设项目"的拆迁范围。因与拆迁人莆田市土地储备中心不能达成协议,莆田市建设局于2007年6月29日作出《房屋拆迁纠纷裁决书》。其不服,向荔城区人民法院起诉。荔城区法院依法判决撤销并责令莆田市建设局重新作出具体行政行为。莆田市建设局于2010年1月15日重新作出莆建房拆裁字(2010)第001号《房屋拆迁纠纷裁决书》。其不服,向省建设厅申请行政复议。省建设厅复议决定予以维持。其仍不服。认为:1、店房门面的宽度是决定店房商业价值的重要因素。被告所补偿安置的店房潜在的商业价值与原店房的价值存在巨大差距。2、莆田市土地储备中心送达的报告是在没有事先通知的情况下所进行的。请求:撤销莆田市建设局作出的莆建房拆裁字(2010)第001号《房屋拆迁纠纷裁决书》;2、判令第三人对原告的店房(已被拆除)重新作出合理安置。
(3)被告辩称:其作出房屋拆迁纠纷裁决书,认定事实清楚,证据充分,适用法律正确,程序合法,该具体行政行为合法。安置店面宽度虽小于原店面宽度,但在评估报告中已对店面宽度作了相应的修正,体现了等价值安置的原则。评估报告对安置房楼面地价的计算是正确的。请求法院依法予以维持。
(4)第三人述称:原告要求第三人对原告的店面重新作出安置是不能成立的;评估估价报告书于2009年9月份送达。
2、一审事实和证据
福建省莆田市荔城区人民法院经审理查明:因莆田市旧体育场片区改造项目,莆田市建设局于2006年11月9日批准核发给第三人莆田市土地储备中心莆房拆许字(2006)第012号《房屋拆迁许可证》,原告郑某位于原莆田市城厢区太平居委会胜利路龙门大厦底层一层的店面列入拆迁范围内。因原告户与第三人就拆迁补偿安置达不成协议,第三人莆田市土地储备中心委托评估后于2007年5月28日向被告莆田市建设局申请裁决。2007年6月29日,被告莆田市建设局作出莆建房拆裁字(2007)第016号《房屋拆迁纠纷裁决书》,原告郑某不服,提起诉讼。二〇〇八年九月十六日,本院作出(2008)荔行初字第11号行政判决:1、撤销被告莆田市建设局2007年6月29日作出的莆建房拆裁字(2007)第016号《房屋拆迁纠纷裁决书》;2、责令莆田市建设局重新作出具体行政行为。之后,第三人莆田市土地储备中心再次委托福建光明资产评估有限责任公司对被拆迁人房屋进行重新评估。2009年9月3日,福建光明资产评估有限责任公司作出:光明评报字(2009)第P(1120)F926号《房地产估价报告》,被拆迁房屋价值人民币1545678元;光明评报字(2009)第P(1121)F927号《房地产估价报告》,安置的商场房地产价值为人民币2051096元。同月4日,这两份《估价报告书》送达原告郑某。因拆迁当事人双方仍无法就拆迁补偿安置事宜达成协议,第三人莆田市土地储备中心再次向被告莆田市建设局申请裁决,在裁决期间,莆田市城市房屋拆迁评估技术鉴定委员会根据被告莆田市建设局委托对光明评估公司《房地产估价报告》进行技术鉴定,并出具了相关修正意见。后光明评估公司根据修正意见,对上述评估报告进行修正,并于2009年12月21日作出了光明评报字(2009)第P(1120)F926-1号和光明评报字(2009)第P(1121)F927-1号《估价报告书》,认定被拆迁房屋建筑面积为26平方米,评估单价为67667.5元/平方米,价值人民币1759355元;所调换的位于莆田市旧体育场片区A幢一层3#店面建筑面积为29.97平方米,评估单价为人民币69947.08元/平方米,市场评估价值为人民币2096314元。2009年12月25日,莆田市城市房屋拆迁评估技术鉴定委员会作出莆估鉴(2009)11-1号、莆估鉴(2009)11-2号鉴定意见,认为光明评报字(2009)第P(1120)F926-1号和光明评报字(2009)第P(1121)F927-1号《估价报告书》格式基本符合《房地产估价规范》等要求,评估价值基本上合理客观,并予以认可。原告同意以产权调换方式对其店面进行补偿安置,但对安置的店面宽度,及其店面的评估面积、价值有异议,致仍与第三人无法达成补偿安置协议。2009年10月10日,第三人向被告莆田市建设局申请裁决。被告受理后向原告送达答辩书、拆迁裁决申请书副本、审理质证通知书,并于2010年1月13日组织原告与第三人进行拆迁裁决审理质证。2010年1月15日,被告莆田市建设局作出莆建房拆裁字(2010)第001号房屋拆迁纠纷裁决。当日该裁决书留置送达原告郑某。郑某不服,向福建省住房和城乡建设厅申请复议。2010年5月17日,福建省住房和城乡建设厅作出闽建法(2010)23号行政复议决定书,决定维持被告莆田市建设局作出的莆建房拆裁字(2010)第001号《房屋拆迁纠纷裁决书》。之后,原告不服该行政裁决而提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明:
1、事业单位登记证书及法定代表人身份证明书;2、原告户籍证明,证据1-2证明拆迁人与被拆迁人主体资格;3、房屋拆迁许可证;4、延长拆迁期限的批复;5、莆田市旧体育场片区改造建设项目拆迁计划和补偿安置方案,证据3-5证明莆田市土地储备中心领取了房屋拆迁许可证,为该项目的合法拆迁人;郑某房屋列入拆迁范围,为被拆迁人;拆迁期限经批准延长至2010年5月10日;6、裁决申请书;7、郑某房屋拆迁补偿安置方案,证据6-7证明拆迁人提出裁决申请,并拟定补偿安置方案;8、房屋所有权证存根;9、土地登记审批表;10、房地产评估报告书;11、送达通知书;12、莆估鉴(2009)11-1号、11-2号鉴定意见,证据8-12证明(1)被拆迁房屋权属等基本情况及被拆迁房屋、安置房市场评估价格;(2)拆迁人将房地产估价报告送达给被拆迁人后,被拆迁人在法定期限内没有提出复核申请也没有另行委托评估。答辩人将估价报告委托莆田市城市房屋拆迁评估技术鉴定委员会进行鉴定,鉴定委员会于2010年12月25日作出《鉴定意见》,认定该估价报告符合《房地产估价规范》,可以作为认定被拆迁房屋补偿金额和安置房价款的依据;13、协商记录,证明拆迁人会同有关人员多次入户与被拆迁人进行协商,而未能达成协议;14、项目概况及未签约原因,证明未达成协议的比例及原因;15、答辩书,证明被拆迁人提出书面答辩;16、拆迁裁决审理笔录;17、送达回证,证据16-17证明答辩人组织双方举证质证审理活动及向被拆迁人送达了裁决申请书,提出答辩通知书、质证通知书等,并向双方送达裁决书;18、城市房屋拆迁管理条例;19、福建省城市房屋拆迁管理条例;20、福建省城市房屋拆迁货币补偿暂行办法;21、莆田城市房屋拆迁搬迁补助费和临时安置补助费标准,证据18-21证明裁决所依据的法律及规范性文件。
3、一审判案理由
福建省莆田市荔城区人民法院认为:莆田市建设局核发给第三人莆田市土地储备中心《房屋拆迁许可证》,批准拆迁该项目范围内的房屋及附属物,原告的房屋在拆迁范围内。因第三人与房屋使用人郑某无法达成拆迁补偿安置协议,第三人向莆田市建设局申请裁决。莆田市建设局根据《城市房屋拆迁管理条例》第二十三条规定,作出莆建房拆裁字(2010)第001号房屋拆迁纠纷裁决,适用法律法规正确,程序合法,应予支持。原告请求没有法律依据和事实根据,予以驳回。
4、一审定案结论
福建省莆田市荔城区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定,判决驳回原告郑某的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元由原告郑某负担。
(三)二审诉辩主张
上诉人(原审原告)诉称:1、安置的店面宽度缩小,商业价值与上诉人的店面差距巨大,损害上诉人的合法权益;2、对店面安置、临时安置补偿费,被上诉人均未按照《莆田市旧体育场片区改造建设项目拆迁计划和补偿安置方案实施细则商业部分》(以下简称《实施细则》)的条件,违反法律规定。请求撤销原判,支持其诉讼请求。
被上诉人莆田市住房和城乡建设局和原审第三人莆田市土地储备中心均称:被上诉人作出的具体行政行为认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。原审判决认定事实清楚,适用法律正确,请求判决驳回上诉,维持原判。
(四)二审事实和证据
福建省莆田市中级人民法院经审理,确认一审法院认定的事实和证据。
(五)二审判决理由
福建省莆田市中级人民法院认为:
1、关于评估是否合法的问题。
上诉人主张评估是单方委托,其对评估结果不认可。被上诉人及原审第三人主张评估程序合法,评估结论准确。
本院认为,原审第三人根据相关法律规定,在补偿安置方案中提供货币补偿或房屋产权调换两种补偿安置方式供上诉人选择,但因双方未能就拆迁补偿安置达成协议,原审第三人委托福建光明资产评估房地产估价有限责任公司对上诉人的房屋进行评估,后根据被上诉人委托的鉴定委员会的修正意见重新出具评估报告并留置送达上诉人。根据《福建省城市房屋拆迁管理条例》第十七、十九条、《福建省城市房屋拆迁货币补偿暂行办法》第三条的规定:协商不成的,拆迁人应当委托房地产价格评估机构进行评估。原审第三人委托具有评估资质的评估公司对上诉人的房屋进行评估,符合法律规定。
福建光明资产评估房地产估价有限责任公司作为拥有甲级资质的房地产价格评估机构,可在全省范围内从事房地产价格评估业务,可以接受房地产价格评估委员会委托,对有异议的房地产价格评估结果进行重新评估。其受莆田市土地储备中心的委托,对被拆迁房屋及拟安置房屋均采用成本法求取和基准地价系数修正法测算商业楼面地价评估房产价值。其评估标准是一致的,符合相关法律规定与行业标准。上诉人在法定期限内虽然向原审第三人书面提出对评估报告的异议,但是没有提出书面复核申请,也没有另行委托评估,应视为对评估报告的认可。被上诉人依原审第三人的申请,将被拆迁房屋货币补偿金额和产权调换差价款以评估价格予以确定事实清楚。
2、关于店面安置的问题
上诉人主张原店面宽度为3.08米,安置店面宽度为2.2米,损害了其权利,并要求原审第三人按《实施细则》确定的标准进行等宽度、等面积的店面安置,被上诉人与原审第三人均主张已实现了等价值安置。
本院认为,产权置换安置的原则为等面积或等价值。因为上诉人没有与原审第三人达成安置协议,导致可供安置的房源稀少,无法实现等店面宽度安置,在此情况下,评估机构已经对安置店面的宽度较小的客观情况进行了考虑,对其价值根据科学的指数系数进行了修正,被上诉人根据评估结果进行等价值安置符合法律规定。
《实施细则》是原审第三人为推动项目建设,根据《莆田市旧体育场片区改造建设项目拆迁计划和补偿安置方案》制定的具体规则。本案因上诉人及原审第三人经多次协商,双方无法根据《实施细则》内容达成协议。在原审第三人申请裁决后,上诉人根据建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条第四项规定:"当事人对评估结果有异议,且未经房屋所在地房地产专家评估委员会鉴定的,房屋拆迁管理部门应当委托专家评估委员会进行鉴定,并以鉴定后的估价结果作为裁决依据"的规定,以经鉴定后的估价结果作为裁决依据,并无不当,上诉人关于原审第三人应根据《实施细则》进行店面安置的上诉理由不能成立。
3、关于临时安置补偿费的标准问题
上诉人主张应适用《实施细则》确认临时安置补偿费标准,被上诉人及上诉人主张应适用市政府确认的标准。
本院认为,根据《福建省城市房屋拆迁管理条例》第三十条第一款规定:"拆迁非住宅房屋造成经营者停产、停业的拆迁人除根据停产、停业的期限,经营者在社会保障经办机构登记的职工人数,以及房屋所在地政府公布的上年底职工平均工资,给予经营者补偿外,还应当根据停产、停业的期限和经营者上年度月平均税后利润额,给予一次性经济补偿。"被拆迁人房屋在拆迁时属于非住宅用房,对于上诉人店面利用可预期收益,根据相关的规定应对其停产、停业期间给予经济补偿。本院二审审理期间,被上诉人和原审第三人均愿意按照《实施细则》第四条第2点中的路段2底层商业安置补助费月120元∕㎡的标准补偿上诉人,可视为对上诉人因拆迁而造成的停产、停业损失的补偿,本院予以照准。
(六)二审定案结论
福建省莆田市中级人民法院根据二审审理过程中出现的新的情况,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项之规定,判决如下:
一、撤销莆田市荔城区人民法院(2010)荔行初字第24号行政判决。
二、维持被上诉人莆田市建设局二〇〇七年六月二十九日作出的莆建房拆裁字(2007)第016号《房屋拆迁纠纷裁决书》第一、三、四项。
三、变更被上诉人莆田市建设局二〇〇七年六月二十九日作出的莆建房拆裁字(2007)第016号《房屋拆迁纠纷裁决书》第二项为"被申请人实行自行过渡,临时过渡期限暂定为三十六个月;申请人应在裁决书送达之日起五日内暂付给被申请人临时安置补偿费人民币十一万二千三百二十元(每月120元∕㎡,暂计36个月);逾期安置的,应继续按该标准支付安置补助费。"
本案一、二审案件受理费各人民币50元,由被上诉人莆田市住房和城乡建设局承担。
(七)解说
本案主要涉及临时安置补偿费标准是否合理及法院在行政裁决类案件中能否行使变更权的问题。
1、临时安置补偿费的标准问题是否合理的问题
虽然如前所述,上诉人其提供的的租凭合同并未备案,不符合《福建省城市房屋拆迁管理条例》第三十条第二款规定:"拆迁非住宅房屋为出租房的,按照拆迁时在房地产交易管理部门备案的租赁协议的租金标准,对被拆迁人一次性给予三个月租金补偿"的补偿条件。被上诉人适用莆田市人民政府《莆田市城市房屋拆迁搬迁补助费和临时安置补助费标准》规定的标准进行裁决从法理上并无不当。但从法律规定上考察,《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第四条规定:"当事人以房屋租赁合同未按照法律、行政法规规定办理登记备案手续为由,请求确认合同无效的,人民法院不予支持"。即房屋租赁合同未登记备案违反的仅是管理性规定而非禁止性规定,该行为产生的是行政管理的相应法律后果而非民事上的合同无效,相应,在确认补偿标准时,如仅以租赁合同是否备案为标准,不利于保护当事人合法权利。再次,从莆田市人民政府的规范性文件考察,其未根据对被拆迁房屋的性质和用途进行区分,也未根据非住宅房屋或住宅房屋的不同情况设置合理的拆迁安置补助费,在适用上给当事人的权益造成重大的不利的影响,存在合理性的问题。最后,从平等保护考察,与存在相似情况的其它产权人的店面均被认定为具有商业价值,适用较高的临时安置补偿费标准。如仅以上诉人不签订协议即适用较低的临时安置补偿费标准,不但违反了裁决作出后实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条"为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿"的公平补偿原则,也极易激化矛盾,产生不良事件。综上,应认定裁决所确认的临时安置补偿费的标准是显失公允的。
2、判决是否可能直接变更标准的问题
在认定裁决所确认的临时安置补偿费的标准显失公允的情况下,能否以变更判决的形式直接调整补偿标准,在实践中存在争议,有观点认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(四)项"行政处罚显失公正的,可以判决变更"的规定,变更判决仅能适用于行政处罚类案件,如在拆迁裁决类案件中适用,有以司法权代替行政权之虞。
但二审法院认为,从法律规定考察,司法机关对行政机关的谦抑虽是原则,但《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(四)项的规定应视为例外。虽然行政裁决与行政处罚存在各种区别,但其在性质上均是对当事人权利、义务产生实质性影响的的行政行为。在已经认定裁决显失公允的情况下,径直进行变更判决不是对行政权的侵犯,而是对当事人权利进行救济的最直接、有效的方式,也符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的立法精神。从当事人意思表示考察,上诉人主张提高临时安置补偿费标准,经二审法院协调,被上诉人及原审第三人均同意按照《实施细则》第四条第2点中的路段2底层商业安置补助费月120元∕㎡的标准补偿上诉人。各方当事人虽因其它事项上存在较大争议,导致案件未能协调结案,但对临时安置补偿费标准这一事项已经形成合意,且不损害国家、集体及第三人的合法权益,故将当事人合意固定为判项,实质上也可理解为一种司法确认行为。从法律原则上考察,法的经济原则及行政法的比例原则已成为司法界的共识,这就意味着法院在判决时,应注意判决的必要性、适当性,进行利益衡量,以最小影响的判决方式产生最大的司法效益。本案如简单维持,则上诉人的利益得不到维护,案结事不了;如判决撤销重作,则溢出必要手段范围,不但延迟了项目的开展,进而影响当地经济与社会的发展。综上,二审法院以当事人形成合意的案件具体情况,径直进行变更判决,不仅实现了对当事人权利的实体保护,也回避了《福建省城市房屋拆迁管理条例》与《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》的不同表述,体现了司法能动的智慧。
(林天明)
【裁判要旨】当事人对评估结果有异议,且未经房屋所在地房地产专家评估委员会鉴定的,房屋拆迁管理部门应当委托专家评估委员会进行鉴定,并以鉴定后的估价结果作为裁决依据。