(一)首部
1、裁定书字号:河北省青县人民法院(2011)青行初字第12号行政裁定书
3、诉讼双方
起诉人:郭某.
起诉人:孙某.
被起诉人:青县水务局,青县交通运输管理局、青县上伍乡人民政府。
5、审判机关和审判组织
审判机关:河北省青县人民法院
合议庭组成人员:审判长:姚者辉;审判员:王建;人民陪审员:谭浩。
(二)诉辩主张
起诉人主张:2010年12月26日下午四点左右,原告郭某、孙某之子郭某1、郭某2在自冯官屯村通往张二庄的桥东头北侧玩耍时,因该桥年久失修,东侧护栏缺失,没有警示标志且无人看守;运河亦无护栏且无人看守,致使郭某1、郭某2两个孩子玩耍时落入水中,溺水而亡。
事件发生后,冯官屯村和张二庄的几乎所有村民都参与了打捞孩子的行动。2010年12月27日,捷地打捞队将郭某1的遗体打捞上岸;2011年4月10日下午,郭某2遗体在清州镇被发现。
(三)事实和证据
2011年6月20日,本院收到原告郭某、孙某的起诉状,原告认为,原告之子掉落于运河中溺水而亡,三被告未尽其应尽职责义务,应赔偿原告各项损失1100100元。
(四)判案理由
河北省青县人民法院经审查认为:原告起诉状中的主张应属民事侵权范围,不属于行政诉讼审判权限范围。
(五)定案结论
依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三十二条的规定,裁定如下:
对起诉人郭某、孙某的起诉,本院不予受理。
(六)解说
很明显,本案起诉人可通过提起民事诉讼来寻求司法救济,但起诉人坚持要提起行政诉讼,也出于他们自身的考虑。在民事诉讼中,原告要对损害事实的客观存在、被告存在违法行为、违法行为与损害事实存在因果关系等负举证责任,但如果以被告不履行法定义务为由提起行政诉讼,被告依法应承担对其行政行为合法性的举证责任,如果不能,被告将承担败诉和行政赔偿的后果。起诉人在向法院递交相关材料时,提出了他们坚持提起行政诉讼的理由:1、青县水务局,青县交通运输管理局、青县上伍乡人民政府三个部门不履行其法定职责,造成对起诉人的伤害,2、这三个部门存在行政不作为的情形,虽然大多数行政不作为是依当事人申请而出现的情形,但本案属于行政主体依职权而产生的行政不作为。下面就本案是否存在不履行法定职责的行为及是否构成依职权而产生的行政不作为进行分析。
根据我国《行政诉讼法》的规定,申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政机关是国家的行政管理机关,既具有管理社会公共事务的权利,同时亦有保障行政相对人合法权益的行政职责。所谓拒绝履行或者不予答复是指主管行政机关依法负有保护公民人身权、财产权的职责,应当履行法定职责而不履行的行政行为。这项规定对于进一步保障公民的合法权益,促进行政机关认真履行自己的法定职责,具有重要作用。可以说,本项规定确立了行政机关不履行职责的司法审查制度。
一般来说,行政相对人不提出申请,行政机关无法知晓行政相对人权益是否受到侵害以及受到何种侵害,因此,行政相对人应当提出相应的申请。但是,如果行政机关具有相应的主动查处违法行为的职责,行政机关是否仍然需要行政相对人申请则不无疑问。例如,警察路遇歹徒抢劫却避而远之。此时,警察已经知晓相应相对人救助的需要,相对人的救助需要已经非常明显,警察则应当主动作出援救行为。在这种情况下,警察不作出相应的行政行为的,不能以未提出申请而免责。本案中,结合案件实际情况,则没有行政机关不履行法定职责的情形出现,起诉人居住在位于运河岸边的村子,如果认为运河桥及运河水道两侧存在不安全状况,应加装护栏或设置警示标志,有关部门有义务确保该运河水道两侧的安全,应向有关部门提出申请和建议,要求他们履行职责,如有关部门拒绝履行或不予答复,可提起行政诉讼。从本案性质分析,也不存在相对人需要救助,行政机关应主动履行职责的情形。
那么,行政不作为是否存在依职权的行政不作为和依申请的行政不作为呢?对于绝大多数的行政不作为而言,须以申请作为前提条件。是否行政不作为只有依申请的行政不作为而没有依职权的行政不作为呢?
一种观点行为,行政不作为可以分为依申请的行政不作为和依职权的行政不作为。理由是,行政行为从发生方式上看,可以分为依职权的行政行为和依申请的行政行为。相应的,行政不作为亦可以分为依职权的行政不作为和依申请的行政不作为。所谓依职权的行政不作为是指行政机关依照法定职权,负有某种法定义务,在应当积极履行该作为义务时不履行或者拖延履行的行为形式。对于依职权的行政不作为应当赋予公众或者社会团体以及国家公诉机关原告资格,才能启动救济程序。
另一种观点认为,虽然有依职权行政不作为之存在,但是只有通过申请行为之后才能转化成可诉的行政不作为。即对于依职权的行政不作为提起行政诉讼不是明智的做法,尤其是对于那些负有社会监督职责的行政机关,否则有不能承受之重,因为动辄就会被指责为行政不作为而陷入诉累。行政相对人应当通过信访、反映情况、举报等方式使行政机关知晓其需要处理的事项即可。如果行政机关仍然未采取有效措施的,可以视为行政不作为成立。
笔者倾向于后面这个观点,但在某些特定情况下,例如发生大面积的污染事件、发生大面积的假劣药品中毒事件等,可以推定行政机关知晓相关违法事宜且应作出相应的行政行为,如行政机关此时不作为,则存在依职权的行政不作为,当事人如认为自己的合法权益受到损害,可提起行政诉讼。结合到本案,显然不存在上述情况,也就是说不存在依职权的行政不作为。
(姚者辉)
【裁判要旨】所谓拒绝履行或者不予答复是指主管行政机关依法负有保护公民人身权、财产权的职责,应当履行法定职责而不履行的行政行为。