一、首部

1．判决书或裁定书字号：北京市第一中级人民法院行政判决书（2012）一中行初字第1898号。

2．案由：行政复议不予受理。

3．诉讼双方
原告：温某。
委托代理人段福惠，北京市盛廷律师事务所律师。
委托代理人马丽芬，北京市在明律师事务所律师。
被告：北京市大兴区人民政府。
法定代表人李长友，区长。
委托代理人王珊珊，女，北京市大兴区人民政府法制办公室干部。
委托代理人张征，男，北京市大兴区人民政府法制办公室干部。
第三人：北京市大兴区西红门镇人民政府。
第三人：北京市大兴区西红门镇寿保庄村民委员会。

4．审级：一审。

5．审判机关和审判组织
审判机关：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：梁菲；代理审判员：曹炜、李智。

6．审结时间：2012年6月20日。

二、诉辩主张

1．被诉具体行政行为
2012年3月29日，被告针对原告的复议申请，作出京兴政复[2012]12号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称被诉决定书）。被告查明：2011年10月15日，寿保庄村委会作出《西红门镇寿保庄村关于工业大院改造升级相关议题的社员（村民）代表决议》，决议："将西红门镇寿保庄村集体土地纳入全镇工业大院改造升级范围，以村委会为主体对工业大院进行拆除......"2012年2月27日，寿保庄村委会作出《告知书》，告知此次"工业大院"实施拆除腾退范围、拆除腾退时间、拆除腾退补偿办法及拆除腾退工作由寿保庄村委会组织实施。被告认为：寿保庄村委会是原告所在地区实施工业大院拆除腾退工作的主体，原告提出的西红门镇政府实施工业大院拆除腾退工作行为违法，无相关证据予以证明。因此，原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十八条第（一）项的规定。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十七条第一款之规定，决定不予受理。

2．原告诉称
原告使用的土地是合法承租使用，并自行建房进行生产经营。2012年2月，西红门镇政府告知原告所在地区将实施"工业大院"拆除腾退工作，并告知西红门镇政府将成立寿保庄工业大院拆除腾退工作"现场指挥部"，由党委书记任总指挥，镇长任副总指挥，并指令寿保庄村委会为拆除腾退工作的主体，并告知了腾退范围、腾退时间以及补偿办法。西红门镇政府在没有取得任何批准手续的情况下实施的拆除腾退行为违法，侵害了原告的合法权益。西红门镇政府作出的名为腾退实为拆迁的行为无任何法律依据，系超过其职权范围的行政行为。被告作出的被诉决定书无事实及法律依据。综上，请求撤销被诉决定书，并责令被告依法受理原告的行政复议申请。

3．被告辩称
《行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定："申请人提交的复议申请应有明确的申请人和符合规定的被申请人。""工业大院"的拆除腾退工作是通过寿保庄村民代表大会决议决定的，拆除主体是寿保庄村委会，西红门镇政府不是实施拆除腾退行为的主体，故不存在原告所称的"西红门镇政府实施拆除腾退的行为违法问题"。西红门镇政府未对原告实施具体行政行为，未侵害原告的合法权益，其提交的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定的情形。综上，请求驳回原告的诉讼请求。

4．第三人述称
两第三人均同意被告的意见，请求法院驳回原告的诉讼请求。

三、事实和证据
北京市第一中级人民法院经公开审理查明：2011年10月15日，北京市大兴区西红门镇寿保庄村民委员会（以下简称寿保庄村委会）对该村纳入全镇工业大院改造升级的相关议题提请村民代表会进行讨论、决议。同日，经33名村民代表一致同意，作出《西红门镇寿保庄村关于工业大院改造升级相关议题的社员（村民）代表大会决议》，决定将本村集体土地纳入全镇工业大院改造升级统筹范围，以村委会为主体对工业大院进行拆除，由集体土地经营管理股份有限公司（名称以工商登记注册为准）负责产业园区的建设。
2012年2月27日，寿保庄村委会向村民发出告知书，告知了拆除腾退范围、时间、补偿办法，并明确告知此次拆除腾退工作由寿保庄村委会组织实施。同日，北京市大兴区西红门镇人民政府（以下简称西红门镇政府）作出《致寿保庄村"工业大院"广大商户、房主的一封信》，告知寿保庄村"工业大院"的拆除、腾退工作是在村民自治基础上，广泛征求村民意见，经村民代表大会表决一致同意的前提下实施的；此次寿保庄村"工业大院"拆除、腾退不同于以往的政府征地拆迁，而是以寿保庄村民委员会为主体的拆除、腾退工作；西红门镇政府将对以寿保庄村委会为主体的拆除腾退工作进行全程监督、指导。
因原告对此次拆除腾退工作存有异议，反映至西红门镇政府。西红门镇政府于2012年2月24日作出信访答复，答复内容涉及拆除腾退的政策问题、关于城管能否参与集体土地拆迁问题、关于水电无法保障问题及下一步工作等内容，其中西红门镇政府明确下一步将成立寿保庄工业大院拆除腾退工作"现场指挥部"，在寿保庄工业大院现场办公，党委书记任总指挥，镇长任副总指挥。指挥部下设合同审核、政策咨询、调解协商、纪检监察等7个工作组，统筹协调处理拆除腾退工作。
2012年3月26日，原告以西红门镇政府告知其租赁使用的西红门镇寿保庄工业大院将实施拆除腾退工作，且西红门镇政府在没有取得任何批准手续的情况下实施拆除腾退行为违法，侵害其合法权益为由，以西红门镇政府为复议被申请人，向被告提出行政复议申请，请求确认被申请人的拆除腾退行为违法，并停止对申请人房屋的拆迁腾退。
原告不服被诉决定书，诉至北京市第一中级法院。
上述事实有下列证据证明：
1．2012年2月27日寿保庄村委会作出的告知书，用以证明被诉决定书合法；
2．西红门镇寿保庄村关于工业大院改造升级相关议题的社员（村民）代表会决议，用以证明被诉决定书合法；
3．原告的复议申请书，用以证明原告的行政复议请求内容。

四、判案理由
北京市第一中级人民法院经审理认为：《行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人。《行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。
本案中，原告以西红门镇政府为被申请人向被告申请行政复议，请求被告确认西红门镇政府的拆除腾退行为违法，并停止对原告房屋的拆迁腾退。但原告提交的证据不足以证明西红门镇政府实际实施了原告主张的上述行为，且综合本案证据情况，亦不能证明系西红门政府决定并通知原告寿保庄工业大院将实施拆除腾退工作的事实。故原告主张的行政复议被申请人有误，被告依据《行政复议法实施条例》第二十八条及《行政复议法》第十七条的规定，在法定期限内作出被诉决定书并送达原告，符合法律、法规的规定。

五、定案结论
北京市第一中级人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回了温某的诉讼请求。

六、解说
《行政复议法》第二条规定："公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。"《行政复议法》的上述规定实际上限定了行政复议程序救济的范围，即仅能针对具体行政行为引发的行政争议提供救济，对于抽象行政行为只能进行附带式的审查，而对于国家行为、行政机关从事的民事行为等无法通过行政复议程序予以解决。因此，《行政复议法实施条例》第二十八条规定："行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：......　（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；......"即申请复议的行为是否属于具体行政行为是行政复议机关在决定是否受理行政复议申请时必须进行审查的。
目前按照理论界和学术界的主流观点，具体行政行为是指享有行政权能的组织或个人运用行政权对行政相对人所作的法律行为。上述定义是从无数具体的行政实践中抽象出来的法律概念，但在现实生活中，一项具体的对于当事人产生法律影响的行为往往伴随着其他若干项行为，不同的行为主次不同，性质不同，产生的影响也不同。在我国不同性质行为必须通过不同方式进行救济这一体系下，需要诉讼当事人、行政执法人员乃至法官对于这些行为进行仔细分析和鉴别，即明确在若干不同行为中，究竟哪一个行为是作为提起诉讼或复议的对象，进而确定复议以及行政的主体。在分析和甄别过程中，一种重要的方法就是须将作为复议标的（含诉讼标的，下同）的行政行为"特定化"，而"主体"和"内容"是"特定化"的两项关键因素，上述两项因素一旦确定，特定化的任务也就得以基本完成。虽然在一般情况下，两者的对应关系应当是具体明确的，例如对于要式（尤其是具有书面载体）的行政行为，法律明确规定载体中需要将行为的主体、内容等列明，一般不存在对应错误的问题；但是在一些非要式的行为中，基于当事人法律能力不强等原因，两者对应关系发生错误，从而产生复议标的"特定化"任务不能完成、复议标的无法从众多行为中区别开来，发生复议申请错误的情形。
在本案中，原告提起复议的行为是对于其所在的"'工业大院'的拆除腾退"，原告认为该行为的作出主体是西红门镇政府，因此该行为属于行政行为，可以向西红门镇政府的上级机关--大兴区人民政府提起行政复议。本案的核心问题就在于原告对拆除腾退行为的内容和主体的对应发生错误，原告所提起复议的行为并非西红门镇政府所为。具体而言，对于原告权利义务发生影响的拆除腾退行为的作出主体是寿保庄村委会；西红门镇政府2012年2月24日作出信访答复以及2012年2月27日作出的《致寿保庄村"工业大院"广大商户、房主的一封信》虽然也涉及拆除腾退工作，并明确下一步将成立拆除腾退工作"现场指挥部"，下设合同审核、政策咨询、调解协商、纪检监察等7个工作组，统筹协调处理拆除腾退工作，但西红门镇政府的上述行为是为"拆除腾退"工作进行协调、保障、服务，并非直接影响原告权益的"拆除"行为，因此原告所认为的西红门镇政府"实施"的"拆除腾退"在实质上不存在，原告申请行政复议的被申请人错误，因此行政机关依照《行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项的规定对原告的申请事项决定不予受理是正确的。
在明确原告申请复议的"拆除腾退"行为实为寿保庄村委会实施并非由西红门镇政府实施后，上述行为的性质也得到明确：寿保庄村委会并非行政机关亦非法律法规授权组织，其所作拆除腾退行为属于民事行为，自然无法通过行政复议程序进行救济。值得注意的是，在现实生活中，行政机关可能在社会生活的各个领域都发挥一定的作用，但正如上文所分析的一样，并非有行政机关参与，该活动就必定属于行政法上的具体行政行为，而应当根据行政机关在其中发挥的作用进行认真分析。具体行政行为在主体上一般包括行政机关和法律法规授权组织，主体的特殊性是其区别于民事行为的重要特征，但是非本质性的"参与"与实质性的"作出"在法律上具有不同的意义，行政机关仅仅辅助性地参与某项行为，而并未起到本质作用，并未直接影响相对人权利义务关系的，并不一定符合具体行政行为的构成要件。即使某一行为确系行政机关实施，也应当区分该行为究竟属于行政机关以民事主体身份作出的民事行为抑或是以行政主体身份作出的行政行为，否则就会造成认识和救济上的混乱。
（梁菲、曹炜）