（一）首部

1．判决书字号
一审判决书：北京市西城区人民法院（2012）西行初字第106号判决书。
二审判决书：北京市第一中级人民法院（2012）一中行终字第1977号判决书。

2．案由：政府信息公开

3．诉讼双方：
原告（上诉人）：李某。
委托代理人：张颖（原告李某之女）。
委托代理人：张积年。
被告（被上诉人）：北京市公园管理中心。
法定代表人：郑西平，北京市公园管理中心主任。
委托代理人：吴静，北京市正海律师事务所律师。
委托代理人：冯晓蜜，北京市正海律师事务所律师。

4．审级：二审。

5．审判机关和审判组织
一审法院：北京市西城区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王晓平；人民陪审员：刘艳云、许子莲。
二审法院：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：曹炜；代理审判员：赵锋、李智。

6．审结时间
一审审结时间：2012年3月21日。
二审审结时间：2012年6月20日。

（二）一审诉辩主张

1．被诉具体行政行为
2011年11月29日，被告市公园管理中心针对原告李某提出的政府信息公开申请作出2011（年）第2号-非告《非本机关政府信息告知书》（以下简称被诉告知书），主要内容如下：我中心于2011年11月22日受理了你提出的政府信息公开申请，具体见《北京市公园管理中心信息公开登记回执》2011（年）第1号第2回。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二条，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。同时，根据《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定，你申请获取的信息"关于北海公园职工武万钟占用我标准租私房腾退有关申请、批复及处理意见的信息"非本机关制作或获取的信息，故不属于本机关信息公开范围。

2．原告诉称
原告在东城区北锣鼓巷36号院内有私房3间，其中西房北数第一间由于文革历史原因由被告下属单位北海公园职工武万钟居住。原告多次找到被告下属单位北海公园要求腾退房屋，但北海公园却百般推卸责任，说是没有收到东城房管局腾退通知书。根据北海公园答复信中提到已将此事上报上级单位的信息，原告根据《政府信息公开条例》于2011年11月19日向被告提出政府信息公开申请。《市国土房管局关于解决本市按照标准租金出租私有房屋问题的若干意见的通知》（京政发[2001]37号）和《关于印发关于推进本市标准租私房工作中有关搬出安置问题的意见的通知》（京国土房管市二[2003]338号）文件精神，北海公园及上级单位应该负责腾退本单位职工占用的标准租私房，并且被告下属单位北海公园给原告的答复信中提到已经把武万钟占用标准租私房腾退问题于2003年上报上级单位。可是被告对原告提出的政府信息公开申请，答复是"非本机关制作或获取的信息，故不属于本机关信息公开范围。"对原告询问有关信息并予以帮助解决之要求置若罔闻，一推了之。因此，原告不能接受这样不负责任的告知书。《市国土房管局关于解决本市按照标准租金出租私有房屋问题的若干意见的通知》（京政发[2001]37号）第六条第一款提到：标准租私房承租人搬出工作应在2003年年底前完成。市政府已经对腾退标准租私房提出了时间要求，同时责成占用人单位来解决。但是8年过去了，被告下属单位北海公园占用原告私房问题依然没有解决。原告有私房而住不上，还在旁处租房，原告需要了解有关信息，被告应该责无旁贷予以提供，这才是解决问题的应有态度。被告应该及时将下属单位北海公园职工武万钟占用标准租私房腾退问题过问并了解，北海公园如果自身腾退解决不了的话，也应该及时上报有关领导部门或纳入东城区疏散人口政策计划，被告应该监督和督促解决才是，不应该置之不理。综上，请求撤销被诉告知书。

3．被告辩称
（1）原告要求公开的信息不是被告制作的。被告于2006年经北京市人民政府批准成立。原告要求公开的信息形成于2003年，所以被告从未曾制作过该信息。（2）原告要求公开的信息，经被告查阅存档资料，客观上并不存在。原告要求公开的上述信息，被告对现有文件和资料进行过细致的查询，没有检索到原告要求公开的信息。原告依据北海公园管理处《北海公园关于李某同志来信的答复》中第一条第1项：北海公园上报给北京市园林局的《关于北海景山公园职工标准租房屋人员名单的报告》，推断、猜测被告保存有其要求公开的信息，没有任何依据。（3）被告给原告的答复程序合法。原告于2011年11月19日以邮寄的形式，向被告提出政府信息公开的申请。被告收到后，于2011年11月22日出具《登记回执》，受理了原告的申请。依据原告的申请事项，被告进行了查询，在法定期限内于2011年11月29日进行了答复，向原告出具了被诉告知书。因此，依据《政府信息公开条例》第二十四条：被告应在15日内作出答复的规定，被告履行法定义务程序合法。（4）被告给原告的答复适用法律正确。依据《政府信息公开条例》第二十一条"对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人"的规定，被告经查询作出的答复，适用法律正确。综上，原告要求公开的信息不是被告制作，被告没有查询到，也没有保存过该信息，被告给原告的答复，程序合法，适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
北京市西城区人民法院经公开审理查明：原告系东城区北锣鼓巷36号私房3间的产权人，该房屋中的一间私房由北海公园职工武万钟承租居住，为标准租私房。2011年11月19日，原告通过邮寄的方式向被告提交了《政府信息公开申请表》。在该表"所需的政府信息"一栏中，原告填写了如下内容："申请信息公开关于北海公园职工武万钟占用我标准租私房腾退有关申请、批复及处理意见的信息"。被告收到原告邮寄的《政府信息公开申请表》后，于2011年11月23日向被告作出了《北京市公园管理中心政府信息公开登记回执》，告知原告：对原告的申请，被告将于2011年12月13日前作出书面答复，如需延长答复期限，将另行书面通知。2011年11月29日，被告作出被诉告知书，并邮寄送达给原告。庭审中，被告称经其查档，仅找到北海公园管理处于2003年6月上报给原北京市园林局的一份文件，即《关于北海景山公园职工标准租私房人员名单的报告》，未能查找到原告要求公开的相关信息。被告当庭向本院出示了《关于北海景山公园职工标准租私房人员名单的报告》。
另查，2011年7月15日，北京市东城区房屋管理局针对原告的来信作出了《关于李某同志来信答复》，告知原告：根据《关于推进本市标准租私房工作中有关搬出安置问题的意见》（京国土房管市二[2003]338号）第二条："东城、西城、崇文、宣武四城区内前述范围之外的标准租私房承租人，由私房承租人所在单位负责做好搬出安置工作"的规定应由其单位负责腾退。2004年底北海公园已向市督查办报已解决。该院不属文保区范围。请来信人与北海公园联系解决该户的腾退问题。另外，来信人提出北海公园在2002年至2006年期间有过公房安置的问题，请向北海公园查询。原告不服该信访答复，向北京市住房和城乡建设委员会提出复查。北京市住房和城乡建设委员会于2011年8月23日作出京建信复[2011]195号《北京市住房和城乡建设委员会信访事项复查答复意见书》，维持了东城区房屋管理局作出的上述答复。
2011年8月17日，北海公园管理处向原告作出《北海公园关于李某同志来信的答复》，告知内容如下：1、根据《市政府批转国土房管局关于解决本市按照标准租金出租私有房屋问题的若干意见的通知》（京政发[2001]37号）和市国土资源和房屋管理局关于统计单位职工租标准租私房情况的精神，我园于2003年6月12日起草《关于北海景山公园职工标准租房屋人员名单的报告》（海行字[2003]66号），上报当时的市园林局，名单中包括武万钟同志。2、2004年我园行政科李春季、董强两位同志将武万钟住房情况调查表交到东城区房管局落私办，之后，我园一直未收到东城区房管局落私办的腾退通知书，经催促，东城区房管局落私办答复说锣鼓巷地区已列入东城区文保规划，房屋政策不参照私房腾退政策执行，此事未能解决。3、我园在2002年至2006年期间未进行过公房安置。
2011年11月1日，北京市住房和城乡建设委员会针对原告的政府信息公开申请作出市住房城乡建设委（信）第1729号-告《政府信息告知书》，告知原告：经查，2004年全市开展标准租私房腾退工作时，承租人武万钟单位北海公园管理处选择的是单位提供安置住房解决其腾退问题，故我委无武万钟的标准租私房承租人搬出安置住房补贴发放通知单。同日，北京市住房和城乡建设委员会针对原告的政府信息公开申请作出市住房城乡建设委（信）第1730号-告《政府信息告知书》，告知原告：经查，北海公园管理处、承租人武万钟、产权人李清芳已于2004年8月5日签订了《标准租私房腾退协议书》，根据《关于标准租私房承租人搬出安置工作程序及购房委托贷款补贴发放办法的通知》（京国土房管市二[2003]838号）文件第五条"单位安置住房或发放补贴前，应由单位、承租人和产权人共同签订《标准租私房腾退协议书》，并将协议复印件报送本级督察办审核，由督察办转标准租私房所在地国土房管局备案"的规定，我委无《标准租私房腾退协议书》原件，原件在协议签署方手中，建议原告向原件持有人申请信息公开《标准租私房腾退协议书》原件的复印件。
再查，2006年1月24日，北京市人民政府办公厅印发了京政办发[2006]6号《关于组建北京市园林绿化局和北京市公园管理中心的通知》，根据该通知，市政府决定调整本市绿化林业园林管理体制，决定将北京市园林局和首都绿化委员会办公室（北京市林业局）合并，组建北京市园林绿化局，为负责本市城乡绿化和林业行政管理的市政府直属机构，挂首都绿化委员会办公室的牌子，原北京市园林局和首都绿化委员会（北京市林业局）承担的全部行政管理职责，交由北京市园林绿化局承担；决定成立北京市公园管理中心，为市政府直属相当正局级事业单位，负责市属公园人、财、物等管理，接受北京市园林绿化局的行业管理和业务指导。
诉讼中，原告向本院提出申请，要求追加北海公园为本案的第三人，理由是：北海公园不设有政府信息公开部门，原告才向北海公园的上级单位申请的信息公开，因此申请追加北海公园为第三人。

（四）一审判案理由
北京市西城区人民法院经审理认为：《政府信息公开条例》第十七条规定："行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。"根据该条规定，除法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的外，确定政府信息公开义务主体的标准为以下两个：一是由该行政机关制作，二是由该行政机关保存。本案中，原告向被告提出政府信息公开申请后，被告根据原告申请内容，经检索，确定原告所要求的"关于北海公园职工武万钟占用我标准租私房腾退有关申请、批复及处理意见的信息"既非被告制作，亦非被告保存。被告据此向原告作出被诉告知书，被告履行政府信息公开职责的行为并无不当。且本案现有证据亦不能证实被告确实制作或保存了原告要求获取的相关信息。原告以被告系北海公园的上级单位为由主张被告必然或必须保存有原告所要求的信息，缺乏事实根据与法律依据。
本案所涉的行政法律关系为原告与被告之间的政府信息公开法律关系，审查的内容是被诉告知书是否合法。因此，本院应当围绕该政府信息公开法律关系，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》关于追加第三人的规定，决定本案是否应当追加第三人。本案中，原告主张的信息虽然涉及北海公园，但是就本案的法律关系而言，北海公园与本案被诉告知书合法性审查不具有法律上的利害关系，其不符合被追加为第三人的条件。因此，对原告的申请，本院不予准许。关于原告起诉所称的被告是否应该监督和督促北海公园解决其职工武万钟占用原告标准租私房腾退问题，与本案政府信息公开不属于同一个行政法律关系，不属于本案审理范围。
综上，原告要求撤销被诉告知书，缺乏事实根据与法律依据，本院不予支持。

（五）一审定案结论
北京市西城区人民法院依据依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
1．驳回原告李某的诉讼请求。
2．案件受理费五十元，由原告李某负担。

（六）二审情况

1．二审诉辩主张
上诉人（原审原告）诉称：
（1）被上诉人是北海公园的上级单位，有能力也有权力了解下属单位落实私房腾退问题，一审法院应当追加北海公园为第三人。（2）上诉人通过其他渠道已经获取了武万钟与上诉人2004年8月5日签订的《标准租私房腾退协议书》，有关部门不敢公开此腾退协议就是怕他们违约之事大白于天下。（3）被上诉人对于解决上诉人标准租私房问题的信息公开有着不可推卸的责任，并且对于解决落实标准租私房问题有举足轻重的利害关系。李某请求本院撤销一审判决，发回一审法院重新审理。
被上诉人（原审被告）辩称：
同意并请求维持一审判决。

（2）二审事实和证据
北京市第一中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

（3）二审判案理由
北京市第一中级人民法院经审理认为：《政府信息公开条例》第十七条规定："行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。"《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定："依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。"
本案中，上诉人申请公开的"关于北海公园职工武万钟占用我标准租私房腾退有关申请、批复及处理意见的信息"既非被上诉人制作，亦非被上诉人从公民、法人或者其他组织获取；且综合本案现有证据，亦不能证实被上诉人确实制作或获取了上诉人要求的相关信息。被上诉人据此认为上诉人申请的政府信息不属于其信息公开范围并无不当。上诉人以被上诉人系北海公园管理处的上级单位为由主张被上诉人必然或必须保存有上诉人所要求的信息，缺乏事实根据与法律依据。
上诉人关于应当追加北海公园管理处为本案第三人的诉讼主张，本院认为，本案的审查对象系被诉告知书，北海公园管理处并非该行政行为的直接相对人或利害关系人，故一审法院未追加其为第三人并无不当。
综上，一审法院判决驳回李某的诉讼请求正确，本院应予维持。上诉人李某的上诉理由缺乏事实及法律依据，其上诉请求本院不予支持。

（4）二审定案结论
北京市第一中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
1、驳回上诉，维持一审判决。
2、二审案件受理费50元，由上诉人李某负担。

（七）解说
该案件涉及到政府信息公开类行政案件的审理问题。随着《政府信息公开条例》的颁布与实施，政府信息公开行政诉讼案件成为行政诉讼中的主要案件类型之一，受案数量也占相当大的比例。
《政府信息公开条例》第二条规定："本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息"。这一规定界定了政府信息的范畴，并非所有当事人申请要求公开的信息都属于条例规定的应该公开的政府信息范围。《政府信息公开条例》第十七条规定："行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。"根据该条规定，除法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的外，确定政府信息公开义务主体的标准为以下两个：一是由该行政机关制作，二是由该行政机关保存。该案中，原告向被告提出政府信息公开申请后，被告根据原告申请内容，经检索，确定原告所要求的"关于北海公园职工武万钟占用我标准租私房腾退有关申请、批复及处理意见的信息"既非被告制作，亦非被告保存。被告据此向原告作出被诉告知书，被告履行政府信息公开职责的行为并无不当。且本案现有证据亦不能证实被告确实制作或保存了原告要求获取的相关信息。原告以被告系北海公园的上级单位为由主张被告必然或必须保存有原告所要求的信息，缺乏事实根据与法律依据。所以一审法院判决驳回了原告的诉讼请求，二审法院维持了一审判决。
对于此类案件审理中如何确定审理标准，笔者建议从以下几方面考量：
1、政府信息公开申请的答复期限要严格遵照《政府信息公开条例》的规定。行政机关信息公开工作应严格遵守《政府信息公开条例》第二十四条所规定的期限限制。行政机关无正当理由逾期对信息公开申请不予答复的，即构成程序违法。
2、公开信息的形式要符合申请人要求。信息公开形式应严格按照《政府信息公开条例》第二十六条规定的"申请人要求的形式予以提供"，"无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复印件或者其他适当形式提供"，否则，即构成程序违法。
3、公开信息的格式文书要符合法律要求。虽然《政府信息公开条例》没有对公开信息的文书设计统一格式，但是实践中，某些行政机关此类格式文书确存在一定的缺陷，不符合法律的精神和要求，也就影响了信息公开行为本身的合法性。如，被告针对原告申请作出不予公开告知书时，采用了格式告知书形式，在申请获取的政府信息涉及情形中列了三种情况："1、国家秘密、商业秘密、个人隐私；2、法律法规及相关规定不予公开的其他情形；3、公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定。"实践中，出现过被告在不予公开告知书上，于上述第二种情形处划勾，但没有具体说明何种法律法规及相关规定。而根据《政府信息公开条例》规定的不予公开的情形仅限于国家秘密、商业秘密和个人隐私，上述告知书格式超越了条例的规定。
4、公开信息的事项要符合申请人要求。对申请公开的事项，应依据申请人的申请进行，不能刻意回避全部或者部分申请的事项。
（王晓平　孙婷）