（一）首部

1.判决书字号
一审裁定书：北京市石景山区人民法院（2012）石行初字第6号裁定书。
二审裁定书:北京市第一中级人民法院(2012)一中行终字第2227号裁定书。

2.案由：户籍行政登记。

3.诉讼双方
原告（上诉人）梁某。
原告（上诉人）荣某。
被告（被上诉人）北京市公安局石景山分局，住所地北京市石景山区古城南里甲一号。
法定代表人陈强，分局长。
委托代理人林梅（一、二审），北京市公安局石景山分局干部。
委托代理人邓振军（一、二审），北京市公安局石景山分局干部。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市石景山区人民法院
合议庭组成人员：审判长：滕恩荣；审判员：杨洁；人民陪审员：曹旭。
二审法院：北京市第一中级人民法院
合议庭组成人员：审判长：何君慧；代理审判员：贾志刚；代理审判员：李智。

6.审结时间
一审审结时间：2012年5月10日
二审结案时间：2012年7月2日

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：2006年3月7日北京市公安局石景山分局新古城派出所将梁某1和葛某1的户口迁入到北京市石景山区某号院。

2.原告诉称：2012年2月27日下午我们接到法院传票，得知梁某1与葛某1将我们告到法院要求分家析产。此时我们才知道2006年在我们不知情的情况下，新古城派出所违反规定将梁某1与葛某1的户口迁入到我家中，且单独立户，侵害了我们的权益。现我们诉到法院，诉讼请求：1、撤销被告于2006年3月7日将梁某1、葛某1的户口迁入到石景山区某号院的行政行为；2、诉讼费用由被告承担。

3.被告辩称：第一，原告起诉的被告主体不适格，本案被诉行为是由新古城派出所作出，故应以新古城派出所为被告；第二，被诉行为不存在，梁某1和葛某1的户口目前已经从该地址迁出了；第三，原告的起诉已超过起诉期限，2008年时原告已经知道该户口迁入行为，但2012年才提出起诉，已经超过起诉期限。综上，请求法院驳回当事人的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
法院认定的主要案件事实： 原告梁某、荣某原系夫妻关系。梁某1系梁某的侄女，梁某1和葛某1系夫妻关系。梁某及荣某系石景山区某号院的产权人，梁某系该处地址的户主。2006年新古城派出所将梁某1和葛某1的户籍从其他地址迁入石景山区某号院，并单独分立一户。2012年2月，梁某1等人向法院起诉梁某，荣某二人，要求对某号院的房屋进行分割析产。梁某、荣某遂以北京市公安局石景山分局（以下简称石景山公安分局）为被告提起行政诉讼，要求撤销新古城派出所于2006年作出的、将梁某1、葛某1二人的户口迁入某号院的行为。

（四）一审判案理由
当事人向人民法院提起行政诉讼的，应当在法定期限内提出。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条规定："公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。" 本案被诉行为系有关行政主体于2006年3月7日作出，且属于涉及不动产以外的其它行政行为。根据上述规定，两名原告提出的本案行政诉讼已超过该行政行为的最长起诉期限，故本院对两名原告的起诉不予支持。

（五）一审定案结论
北京市石景山区人民法院依据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告梁某、荣某的起诉。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称
（略）
（2）被上诉人辩称
（略）

2.二审事实和证据
（略）

3.二审判案理由
北京市第一中级人民法院经审理认为：当事人向人民法院提起行政诉讼的，应当在法定期限内提出。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条规定："公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。"本案中，梁某、荣某请求撤销北京市公安局石景山分局于2006年3月7日将梁某1、葛某1的户口迁入到某号院的行政行为。因上述行政行为并未涉及不动产，故其最长起诉期限应为5年。梁某、荣某针对上述行政行为于2012年4月向一审法院提起行政诉讼，显已超过了法定的起诉期限。一审法院据此裁定驳回梁某、荣某的起诉正确，本院应予维持。梁某、荣某的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

4.二审定案结论
北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

（七）解说
行政案件的起诉期限是行政诉讼特有的一项制度，当事人提起行政诉讼，应当在起诉期限内提出，否则将丧失诉权。本案的焦点问题是，原、被告提起行政诉讼是否超过了起诉期限。
1.行政案件的起诉期限的分类及内容
起诉期限的作用是，一方面能够督促受行政行为侵害的当事人及时行使权利，另一方面也能避免行政行为永远处于可诉状态所带来的不确定性，进而维护公共利益。行政诉讼的起诉期限制度分为一般情况下的起诉期限，经过复议后的起诉期限，特殊情况下的起诉期限起算点延长，及最长起诉期限。
(1)一般期限
一般期限是指在行政机关在作出行政行为时，正确履行了告知当事人行政行为、诉权及起诉期限等内容的情形下，当事人所应遵守的起诉期限。按照《行政诉讼法》的规定，当事人直接向人民法院提起行政诉讼的，应当在知道做出具体行政行为之日起三个月内提出。另外，由于不作为案件中，行政机关不作为是一种事实状态而非具体行为，因此起诉被告不作为的案件的起诉期限的起算时间为从被告履责期限届满开始起算。
(2)经过复议的起诉期限
经过复议后的起诉期限是指当事人不服原具体行政行为，向复议机关提出复议，对复议行为或原行为仍不服的情况下，提起相应诉讼所应遵守的期限。经过复议的案件具体指这四种情况：一是复议机关不受理申请，或在法定期限内不作复议决定的，当事人对复议机关的不作为提起诉讼；二是复议机关不受理申请，或在法定期限内不作复议决定的，当事人对原行政行为提起诉讼；三是复议机关维持原行政行为，当事人对原行政行为提起诉讼；四是复议机关改变原行政行为，当事人对复议行为提起诉讼。
由于经过复议的案件已经经过上一级行政机关的复议审查，为了保障行政行为的确定力，进而维护公共利益和社会秩序的稳定，法律督促当事人尽快行使权利，因而法律规定了比一般情况下较短的起诉期限。按照《行政诉讼法》的规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。该期限对上述四种情况均适用。
(3)特殊情况下起诉期限起算点延后
行政机关在做出行政行为时如在告知程序上有瑕疵等特殊情形下，法律将起诉期限的起算起点适当延后，但起诉期限的长度仍应根据是否经过复议而应适用3个月或15日。
由于行政起诉期限仅为3个月，如果行政机关在作出具体行政行为时未完善告知诉权等法律救济程序，则按照一般情况下的起算点来计算起诉期限，很可能导致对法律不熟悉的当事人错过起诉期限，进而造成权利无法得到司法救济。为了保障当事人的诉讼权利，同时也为了督促行政机关在执法时务必完善相关的告知程序，督促行政机关规范执法行为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）对行政机关未告知诉权或起诉期限，以及未告知具体行政行为内容这两种特殊情况下的起诉期限问题进行了规定。根据《若干解释》第41条的规定，行政机关做出具体行政行为时，未告知当事人诉权或者起诉期限的，起诉期限从当事人知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算。《若干解释》第42条规定，如果当事人不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。但此种情况下，如果仅知道行政行为内容却仍不知诉权及起诉期限的，仍先按照第41条的规定处理。
(4)最长起诉期限
《若干解释》虽然对行政机关未告知诉权或起诉期限以及未告知具体行政行为内容这两种特殊情况下起诉期限的起算点进行了延后处理来维护当事人的权益，但同时为了防止起诉期限的起算点无限期的延后造成被诉行政行为永远处于不确定的状态，造成对具体行政行为信赖的不特定第三人的利益损害，《若干解释》也限定了在相应的最长起诉期限。
针对行政机关未告知诉权或起诉期限导致起诉期限起算点延后这一情况，《若干解释》第41条规定了"从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过二年。"
另外，针对所有的行政诉讼案件，《若干解释》又设定了一个最长的起诉期限，《若干解释》第42条："对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过二十年、其他具体行政行为从作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。"其中，起算点均限定为从作出具体行政行为之日起计算。
由于现实生活中行政诉讼案件的种类繁多、复杂，法律及司法解释通过分门别类的规定，兼顾一般与特殊情况下行政诉讼的特点，分别给予不同的起诉期限，体现了法律的科学性。
2.行政案件的起诉期限与民事诉讼时效的区别
实践中，起诉期限往往容易同民事诉讼时效制度相混淆，但实际上二者为两个部门法律中的概念，不可混淆。民事诉讼时效制度是指民事诉讼领域中，为了督促权利人尽快行使权利，便于人民法院在案件审理中查清事实，同时也为了维护市场经济中交易等行为的稳定，法律规定了当事人请求人民法院提供民事权利保护的时间条件。主要是指《民法通则》第七章，以及相关法律、司法解释的规定所构成的诉讼时效制度。诉讼时效分为一般时效、特殊诉讼时效。一般时效是指，在通常情况下向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间，限定为二年，从知道或者应当知道权利被侵害时起计算，但其他法律可以做出特殊规定。
实践中，鉴于民事案件的不同特点，一律按照一般时效来处理不利于维护当事人权益或不利于维持市场经济秩序的稳定，法律规定了特殊规定，被称为特殊诉讼时效，赋予了当事人较长或较短的诉讼时效期间。较短诉讼时效期间为一年，如身体受到伤害要求赔偿的案件以及延付或拒付租金的案件。这些案件都因为案情简单，法律规定了较短的诉讼时效，督促当事人及时行使权利，便于法院查明事实，迅速消除纠纷。
较长的诉讼时效期间比如国际货物买卖合同和技术进出口合同争议提起的诉讼或者申请仲裁的期限为四年。
另外，法律规定了诉权的最长保护期限，即从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护,即使该起诉仍在诉讼时效之内亦不予保护。但有特殊情况的，人民法院可以延长该最长保护期限。
行政诉讼的起诉期限与民事诉讼时效制度均对当事人提起诉讼权利进行了一定程度的限制，但二者属于不同的法律制度，存在较大差异。二者的区别主要在于：
(1)法律性质及导致的后果不同
在行政诉讼中，起诉期限作为一种程序方面的限制，属于当事人提起诉讼应满足的程序性限制条件，当事人超过起诉期限失去的是诉权。而在民事诉讼中，诉讼时效作为被告享有的实体性抗辩权，而非提起诉讼所应满足的程序性条件，因此当事人超过起诉期限提起的诉讼将丧失的是胜诉权，即法院将不再保护当事人相应的民事实体权利。
由于二者的性质不同，导致超过起诉期限与超过诉讼时效后提起的诉讼所带来的后果不同。当事人超过起诉期限提起行政诉讼的，实践中法院将裁定不予受理或者裁定驳回原告的起诉，从而使得该案件无法进入实体审理。因为作为一项程序性限制条件，即使在被告未主张原告的起诉超过起诉期限的情况下，法院也应主动查明。而当事人超过诉讼时效后提起民事诉讼的，法院不可以主动审查。因为诉讼时效作为被告享有的抗辩权之一，只能由被告来自行支配，可以积极主张也可以放弃，法院不可以在双方均未提起诉讼时效的情况下，主动对诉讼时效进行释明且主动适用相关制度来进行裁判。一旦被告提出诉讼时效之抗辩，则法院对诉讼时效进行审查，如未发现中止、中断或延长等情形，则判决驳回原告的诉讼请求。
(2)中止、中断、延长的适用方面不同
民事诉讼时效制度中的中止是指因发生当事人不能控制的客观情况，导致诉讼时效的计算暂停，待该客观情况消失后，诉讼时效继续计算的制度，具体指《民法通则》第139条的规定，在诉讼时效期间的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，诉讼时效中止。从中止时效的原因消除之日起，诉讼时效期间继续计算。
诉讼时效的中断是指当事人因积极主张权利等主观行为，导致诉讼时效的计算停止，待该主观行为消失后，重新从头开始计算的制度，具体指《民法通则》第140条的规定，诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起，诉讼时效期间重新计算。
同时，《民法通则》考虑到实际情况的复杂，有些特殊情形虽不属于当事人不能控制的客观情况或当事人积极行使权利等主观情形，但仍然对当事人提起诉讼的主、客观方面造成了障碍，因此为了弥补以上中止、中断制度的不足，又在第137条规定了诉讼时效的延长，表述为"有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间。"
而《行政诉讼法》中，对行政起诉期限的救济方面仅规定了延长制度，但延长的条件又与民事诉讼时效中延长的条件不同，《行政诉讼法》第40条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。
(3)适用范围不同
由于行政诉讼中的被诉行为属于公权力做出的行为，为了维持公权力的既定力，进而维护公共利益，所有的行政诉讼行为均应根据案件的性质适用相应的起诉期限，不存在例外的情形。而在民事诉讼中，诉讼时效仅针对民事案件中的债权，而不包括人身权、物权及知识产权等绝对权的行使，如由物权所衍生出的返还原物请求权、排除妨害请求权、消除危险请求权等均不受诉讼时效的限制。但当该绝对权利受到侵权等而产生债权请求权，则该债权请求权仍应受起诉期限的限制。另外，根据法律的特殊规定，未授权给公民、法人等经营、管理的国家财产受到侵害时，不受诉讼时效限制。
(4)起算时间不同
在行政诉讼中，由于行政行为较复杂，在一些特殊的情况下一般当事人很难选择最准确的救济途经，因此为了更好地维护当事人的权益，同时也是为了督促行政机关正确执法，特别是完整地履行告知义务，《行政诉讼法》根据案件中被诉行政行为的特点规定了起诉期限的不同起算点。行政起诉期限的起算时间一般为从当事人知道做出具体行政行为之日起算，经过复议的案件从当事人收到复议决定书之日起算，不作为案件则是从履责期限届满之日起算。另外，行政机关做出具体行政行为时，未告知当事人诉权或者起诉期限的，起诉期限从当事人知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算。当事人不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。在民事诉讼时效中，起算时间是固定的，均为从当事人知道或应当知道权利被侵害时起计算。
3.本案对起诉期限的运用分析
本案的焦点在于梁、荣二人的起诉是否符合最长起诉期限的规定。首先应确定本案应适用哪一种起诉期限。《若干解释》第42条规定了行政案件起诉期限的最长期限，即对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过二十年、其他具体行政行为从作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案被诉行为的性质属于户籍行政登记行为，该行为的实质是国家对公民身份关系的一种记录，以明确公民的主体资格等情况。虽然户籍登记中，公民的户籍必然要对应某一住址，但该户籍登记行为本身对该地址所对应的房地产不产生任何影响，仅仅是为了便于户籍管理机构的管理所做的一种在户籍管理上的认定，因此户籍登记行为并非属于"涉及不动产的具体行政行为"，而仅是一种涉及公民身份关系的行政行为。所以，本案应适用5年的最长起诉期限。
其次应确定本案中起诉期限的起算时间。梁、荣二人称，二人于2012年2月27日二人因另一起民事纠纷案件接到法院的通知，经查询才得知2006年户籍管理机关将梁某1、葛某1的户口迁入到某号院的行政行为。另外，法院在审理中查明，该户籍变更行为确实发生在2006年，因此本案中适用5年最长起诉期限的起算时间应从2006年起算。而梁、荣二人在法院提起诉讼的日期为2012年，显然已经超过了5年的最长起诉期限，已经丧失了诉权。因此，法院裁定驳回二原告的起诉，是正确的。
（刘伟）