（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：北京市房山区人民法院（2012）房行初字第56号
二审判决书：北京市第一中级人民法院（2012）一中行终字第3266号

2.案由：工伤行政认定

3.诉讼各方
原告（上诉人）北京长城绿源科技有限公司。
法定代表人范瑞华，经理。
委托代理人姚克红，北京市中满律师事务所律师。
委托代理人庞巍，北京市中满律师事务所实习律师。
被告（被上诉人）北京市房山区人力资源和社会保障局，住所地北京市房山区良乡西路5号。
法定代表人王春菊，局长。
委托代理人崔峥，男，北京市房山区人力资源和社会保障局工伤保险科干部。
委托代理人王力军，男，北京市房山区人力资源和社会保障局工伤保险科干部。
第三人（被上诉人）李连茹。
委托代理人刘永生。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市房山区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：佟海东；审判员：吕婷；人民陪审员：梁志艳。
二审法院：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：齐莹；审判员：黄薇；代理审判员：魏浩峰。

6.审结时间
一审审结时间：2012年6月20日。
二审审结时间：2012年10月29日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
北京市房山区人力资源与社会保障局（下称房山区人保局）于2012年2月28日作出的京房人社工伤认（1XXXXXXXXXX7）号《工伤认定决定书》（下称被诉决定）。被诉决定主要内容为："2011年9月30日上午，李连茹在长城绿源公司内打扫卫生，由于三轮车翻车，右足被砸伤。2012年1月12日受理刘永生的工伤认定申请后，根据提交的材料调查核实李连茹系长城绿源公司职工，2011年9月30日上午10点许，李连茹在该公司院内打扫卫生时，被三轮车砸伤右足，经房山区第一医院诊断为右足2、3、4跖骭粉碎性骨折。李连茹受到的事故伤害符合《工伤保险条例》第十四条第（一）项之规定，属于工伤认定范围，现予以认定为工伤。"

2.原告诉称
原告长城绿源公司诉称，房山区人保局作出被诉决定违反了法定程序且没有事实依据，请求法院撤销被诉决定。
第一、房山区人保局认定工伤在程序上存在错误。首先，房山区人保局在李连茹没有提供劳动关系或人事关系证明且长城绿源公司不承认与李连茹有劳动关系的情况下受理了案件并认定李连茹与长城绿源公司存在劳动关系，程序上不符合《工伤认定办法》第6条规定。其次，《工伤认定申请表》用人单位意见一栏空白，房山区人保局剥夺了长城绿源公司的权利，认定李连茹是长城绿源公司的职工并认定工伤，属于程序错误。再次，房山区人保局没有将被诉决定送达至长城绿源公司，不符合《工伤认定办法》第22条的规定。
第二、房山区人保局认定劳动关系在职权上没有依据。按照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》的规定，房山区人保局没有权限认定李连茹与长城绿源公司存在劳动关系。
第三、房山区人保局认定李连茹是长城绿源公司职工缺乏事实依据。长城绿源公司原法定代表人是赵秀梅，后赵秀梅将长城绿源公司转卖给王叙兰、范瑞华，在双方签订的转卖协议等文件中移交的职工只有看门师傅李同顺，李连茹因与长城绿源公司不存在劳动关系，因此移交时没有她。赵秀梅本人和家人长期居住在长城绿源公司所在的同一场地，并还开设了北京房韩绿源养殖基地，赵秀梅表示个人已经处理完李连茹受伤一事，房山区人保局仅凭李连茹一己之言就认定她是长城绿源公司的职工并认定工伤没有依据，违背事实。

3.被告辩称
被告房山区人保局辩称，被诉决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院维持被诉决定。
第一、房山区人保局调查核实的证据可以证实李连茹与长城绿源公司存在劳动关系。长城绿源公司转让后现法人范瑞华认可李同顺是该公司的职工，而李同顺在本案中作为李连茹的证人已证实与李连茹为同事关系，以上证据能够证实李连茹与长城绿源公司存在劳动关系。
第二、李连茹提出工伤认定申请符合《工伤保险条例》第十七条之规定。《工伤认定申请表》中用人单位意见一栏是否经用人单位盖章签字，并非法定必经程序。
第三、被诉决定于2012年2月28日已向该公司邮寄送达，后由于长城绿源公司收件人外出邮件未收被退回。同年3月13日，房山区人保局与韩村河社保所、韩村河东周各庄村委会工作人员前往该公司办公用地再次送达《认定工伤决定书》，王文化在场签收，该局送达程序符合法律规定。
第四、长城绿源公司向该局答复称，赵秀梅负责治疗承担相关费用，李连茹与新的法人没有任何劳动关系，该局从北京市工商局档案管理中心调取了《企业变更（改制）登记（备案）申请表》，证实该公司法定代表人变更，单位名称、经营范围等均未发生变化，该局认定李连茹与长城绿源公司存在劳动关系，并非认定李连茹与某个人之间存在劳动关系。长城绿源公司提交的《荒山转让、地上物及地下设施转卖协议》与本案无关，另，长城绿源公司在举证时限内未向该局提交过"北京房韩绿源养殖基地"个体工商户营业执照信息，该局不予采信。

（三）一审事实和证据
北京市房山区人民法院经公开审理查明：2012年1月5日，李连茹委托其夫填写了《工伤认定申请表》并提交了相关材料，向房山区人保局提出对李连茹认定工伤的申请，主要内容为：2011年9月30日上午，李连茹在搞卫生的过程中，被双轮车砸伤，右足2、3、4跖骨干粉碎性骨折，故请求房山区人保局认定李连茹所受伤害为工伤。房山区人保局收到李连茹的申请及材料后，对相关情况进行了调查，并于2012年1月17日以特快专递的形式向长城绿源公司送达了《工伤认定举证通知书》。经调查，同年2月28日，房山区人保局作出被诉决定并以特快专递的形式向长城绿源公司送达，因未能送达成功，房山区人保局又于同年3月13日再次以直接送达的方式向长城绿源公司送达，后该公司予以签收。
另查明，长城绿源公司的原法定代表人系赵秀梅，后赵秀梅将该公司进行转让，并于2011年11月28日，进行了法定代表人的变更，同年12月25日公司完成转让。李连茹在赵秀梅任长城绿源公司的法定代表人期间受伤，并与赵秀梅就赔偿问题签订了合约。
上述事实有如下证据证明：
1.北京市工伤认定劳动能力鉴定专递单；
2.送达回证二份；
证据1-2证明房山区人保局向李连茹送达及向长城绿源公司邮寄送达的情况。
3.工伤认定申请表，证明该表中用人单位意见一栏空白。
4.工伤认定申请接收材料清单；
5.委托书及委托人身份证复印件；
6.企业信息；
7.病历复印件；
8.合约；
证据3-8证明李连茹申请工伤时提交的相关材料、李连茹伤情、李连茹与长城绿源公司之间存在劳动关系等情况。
9.李同顺的证明材料及身份证复印件，证明用人单位名称及事故时间、地点、受伤经过；
10.2012年1月9日李同顺的调查笔录，证明房山区人保局对李同顺进行调查核实。
11.工伤认定申请受理决定书，证明房山区人保局对李连茹的工伤认定申请受理的时间。
12.工伤认定举证通知书，证明房山区人保局要求用人单位举证。
13.2012年1月16日的送达回证及专递单，证明房山区人保局向长城绿源公司送达的情况。
14.军官证及笔录，证明长城绿源公司股东王叙兰信息及调查的情况。
15.王文化的委托书及身份证复印件、长城绿源公司的营业执照，证明长城绿源公司信息及委托情况。
16.2012年2月8日的情况说明，证明长城绿源公司向房山区人保局书面答复意见。
17.2012年2月8日王文化的调查笔录，证明房山区人保局对长城绿源公司的委托代理人王文化进行调查核实情况。
18.企业变更登记（登记备案）申请表，证明长城绿源公司在工商部门的信息变更情况。
19.电话记录（3页），证明房山区人保局工作人员与长城绿源公司的通话情况。
20.证号为00215481的《工伤证》，证明房山区人保局认定李连茹系长城绿源公司的职工并认定李连茹构成工伤。
21.韩村河镇东周各庄村村委会出具的证明，证明李连茹在长城绿源科技有限公司上班。
22.奥运会时候长城绿源公司发给李连茹的衬衫，衬衫上面有长城绿源公司的名称，证明李连茹是长城绿源公司的职工。

（四）一审判案理由
北京市房山区人民法院经审理认为：
根据《工伤保险条例》（国务院令第586号）第五条之规定，房山区人保局作为劳动保障行政部门，具有受理本辖区内工伤认定的申请，并作出是否认定工伤的法定职责。
本案主要争议焦点在于，在对李连茹认定工伤的行政程序中，长城绿源公司与李连茹之间是否存在确认劳动关系的争议。经庭审中对李连茹与长城绿源公司原法定代表人赵秀梅签订的合约，以及长城绿源公司职工李同顺、股东王叙兰等人的调查笔录进行的质证、认证，可以认定，李连茹与长城绿源公司之间确存在事实劳动关系。虽李连茹在申请工伤时长城绿源公司的法定代表人已进行了变更，且长城绿源公司在行政程序中向房山区人保局提出"李连茹与新的法人没有任何劳动关系"的主张，但法院认为，长城绿源公司除法定代表人变更外，其他内容均未发生变更，不应认定为"新的法人"，且其亦未在工伤认定的行政程序中提起确认劳动关系的仲裁，故长城绿源公司的上述主张缺乏事实和法律依据，法院不予支持。
针对长城绿源公司主张《工伤认定申请表》中的用人单位意见一栏系空白，且房山区人保局在作出《认定工伤决定书》后未按规定送达，故被告认定工伤的程序应属违法一节，法院认为，根据《工伤保险条例》第十八条第二款之规定："工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。"据此，《工伤认定申请表》中"用人单位意见"一栏是否填写并不影响工伤认定申请的有效性，长城绿源公司以用人单位未填写意见为由主张房山区人保局程序违法缺乏法律依据，法院不予支持。房山区人保局在法定期限内依法作出被诉决定后，以特快专递的形式向长城绿源公司送达，在未能送至该公司的情况下，再次以直接送达的方式进行送达，且长城绿源公司的代理人予以签收，应视为送达成立，则长城绿源公司主张房山区人保局未按规定向其送达《认定工伤决定书》的主张缺乏事实依据，法院亦不予支持。

（五）一审定案结论
北京市房山区人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（四）项的规定，作出如下判决：
驳回原告北京长城绿源科技有限公司的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告北京长城绿源科技有限公司负担（已交纳）。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
上诉人（一审原告）长城绿源公司上诉称：
一、一审法院在没有证据的情况下，错误认定李连茹与长城绿源公司存在劳动关系，属于认定事实不清。首先，李连茹系给赵秀梅个人干活时受伤，其受伤场地内有赵秀梅的家及赵秀梅个人开办的养殖基地，一审法院仅依据李连茹与赵秀梅签订的合约、李同顺与王叙兰的调查笔录就认定李连茹与长城绿源公司之间存在劳动关系错误。其次，一审法院未以劳动合同、社保证明、工资单等证据，而是以长城绿源公司"李连茹与新的法人没有任何劳动关系"的主张及长城绿源公司未提起确认劳动关系的仲裁认定长城绿源公司与李连茹存在劳动关系没有依据。二、一审法院审理本案没有按照法律规定依据开庭情况，对相关事项做出结论，违反法定程序。首先，房山区人保局无权认定长城绿源公司与李连茹之间存在劳动关系。其次，李连茹申请工伤认定时未提交劳动关系证明材料，房山区人保局受理李连茹之申请违反法律规定。三，一审判决适用法律错误，未指明驳回长城绿源公司诉讼请求具体依据法律规定的哪种情况。据此，请求二审法院：1、撤销一审判决；2、撤销被诉决定；3、判决由房山区人保局承担本案一二审诉讼费用。
被上诉人（一审被告）房山区人保局、被上诉人（一审第三人）李连茹均辩称：
一审判决认定事实清楚，适用法律正确，由此请求本院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。

2.二审事实和证据
北京市第一中级人民法院经审理，除更正了一审对李连茹提交的证据进行认证时的笔误外，对其他证据同意一审法院的认证意见，一审法院确认的有效证据能够作为认定案件事实的依据。
二审查明事实相比一审更为规范：2012年1月9日，李连茹之夫刘永生向房山区人保局提出对李连茹认定工伤的申请，该申请主要内容为：2011年9月30日上午，李连茹在搞卫生的过程中，被双轮车砸伤，右足2、3、4跖骨干粉碎性骨折，故请求房山区人保局认定李连茹所受伤害为工伤。房山区人保局收到上述申请及相关材料后，于2012年1月12日决定受理，并于2012年1月17日以特快专递的形式向长城绿源公司送达了《工伤认定举证通知书》。同年2月28日，房山区人保局作出被诉决定并送达刘永生及长城绿源公司。另查明，长城绿源公司的原法定代表人系赵秀梅，2011年11月28日长城绿源公司进行了法定代表人的变更，其法定代表人由赵秀梅变更为范瑞华。

3.二审判案理由
北京市第一中级人民法院经审理认为：
《工伤保险条例》第五条第二款规定，县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作，根据该规定，房山区人保局作为劳动保障行政部门，具有受理本辖区内工伤认定的申请，并作出是否认定工伤的法定职责。
关于长城绿源公司主张房山区人保局无权认定长城绿源公司与李连茹之间存在劳动关系一节。法院认为，受到伤害的劳动者与用人单位之间是否存在劳动关系是劳动行政部门认定是否构成工伤的前提条件。根据《劳动法》第九条第二款"县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动工作"的规定，结合《工伤保险条例》第五条第二款规定可以看出，确认受到伤害的劳动者与用人单位之间是否存在劳动关系是劳动行政部门在认定工伤程序中的一项职能。由此，本案中，房山区人保局在工伤认定程序中，具有认定李连茹与长城绿源公司之间是否存在劳动关系的职权，长城绿源公司的上述主张本院不予支持。
关于长城绿源公司主张李连茹与其之间并不存在劳动关系，李连茹受伤的场地中有赵秀梅的家及赵秀梅个人开办的养殖基地，李连茹系给赵秀梅个人干活时受伤一节。法院认为，李连茹系在赵秀梅担任长城绿源公司的法定代表人期间受到伤害，李连茹受伤地点系长城绿源公司住所地大院内，房山区人保局在受理工伤认定申请后，履行了告知、通知举证、调查询问等程序，并在调查的基础上根据证人证言、调查笔录等相关证据，依据《工伤保险条例》第十四条第（一）项之规定认定李连茹所受伤害为工伤的结论并无不当，其对被诉决定的送达合法有效。根据《工伤保险条例》第十九条第二款规定，职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任，本案中，长城绿源公司提交的证据不能证明李连茹所受伤害不属工伤，故长城绿源公司的主张法院不予支持。
关于长城绿源公司主张李连茹申请工伤认定时未提交劳动关系证明材料，房山区人保局受理李连茹之申请违反法律规定一节。法院认为，虽然在房山区人保局提交的工伤认定申请材料接收清单中未记载已提交劳动关系证明材料，但根据2012年1月9日房山区人保局对李同顺所做的调查笔录，能够证明申请人于申请当日带证人李同顺到房山区人保局作证并提交了2012年1月5日李同顺出具的书面证明材料，故房山区人保局于2012年1月12日受理刘永生的工伤认定申请并不违反《工伤保险条例》第十八条的规定，长城绿源公司的上述主张本院不予支持。
综上，被诉决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，一审法院判决驳回长城绿源公司的诉讼请求正确，法院予以维持。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，其上诉请求法院不予支持。

4.二审定案结论
北京市第一中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项，作出如下判决：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人北京长城绿源科技有限公司负担（已交纳）。

（七）解说
在查明事实部分中对证据所证明事实的表述上，一、二审法院存在一定差别，相对于一审判决，二审判决在文字表述上显得更为准确、谨慎。
关于在工伤认定程序中受伤职工与用人单位关于两者之间是否存在劳动关系产生争议时，劳动行政机关是否有权认定劳动关系，在（2009）行他字第12号《最高人民法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》中最高院已有表态，其认为劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。因此本案中，房山区人保局认定李某某与长城绿源公司之间存在劳动关系在职权上不存在争议。
但是在劳动保障行政部门认定劳动关系的过程中，本案依然体现出几个焦点问题需要明确。
（一）认定性质分析
笔者认为，工伤认定程序中，劳动行政机关对劳动关系的认定在性质上类同于行政机关对业已发生的民事争议进行居间裁决之行为。在该种认定中，劳动行政机关居于中立第三方之地位，根据争议各方当事人提交的证据材料判断劳动关系存在与否，故地位上此时劳动行政机关类似于劳动争议仲裁中的仲裁机构。
但是，地位上相似并非意味着认定之结果的效力也与仲裁裁决相似。之所以赋予劳动行政机关在工伤认定程序中认定劳动关系的职权是因为劳动关系之认定构成工伤认定的前提条件，而为了及时保障受伤职工维持治疗甚至维持生命的迫切需求，迅速稳定受伤职工与用人单位之间的法律关系，杜绝"迟到的正义是非正义"情形的发生，需要劳动行政机关及时对伤害是否工伤作出认定，这是基于法律效率价值的考量。不过，从公平公正价值来看，法律法规中并未规定上述认定具有终局性质，也并未规定该种认定成立后即排斥对劳动关系提起劳动争议仲裁及民事诉讼。因此，有以下两点必须明确：1、劳动行政机关在工伤认定程序中对劳动关系的认定应作为工伤行政认定的一部分纳入行政诉讼的审查范围；2、上述劳动关系的认定发生后，当事人在申请仲裁的有效期限内可就劳动关系存在与否这一争议继续申请劳动争议仲裁及提起相应的民事诉讼。
（二）举证责任分配
有观点认为，《工伤保险条例》第十九条第二款规定，劳动者认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。因此，在工伤认定程序中关于劳动关系存在与否也应采取举证责任倒置。
笔者不同意这种观点。首先，《工伤保险条例》第十九条第二款规定的举证责任应当仅限于是否工伤，即是否工作时间、工作地点及工作原因的认定，而不应适用于是否存在劳动关系的认定。依据《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第六条的规定，发生劳动争议，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据；与争议事项有关的证据属于用人单位掌握管理的，用人单位应当提供；用人单位不提供的，应当承担不利后果。由此，关于是否存在事实劳动关系的劳动争议仲裁及诉讼中，都是依据的"谁主张、谁举证"的原则，仅在特殊情况下存在一定的证明责任的转移。而劳动行政机关在工伤认定程序中认定劳动关系是否存在类似于作出劳动争议仲裁，故在没有法律特别规定的情况下，工伤认定程序中劳动行政机关对劳动关系的确认还应当适用"谁主张，谁举证"原则，这同时也是维护法律统一，保证法律连贯的体现。
当然，基于对弱势劳动群体的保护，在劳动关系的认定中，不同证据的证明力应当有所区别。如，受伤职工所提交的其工友证言的证明力应相对较高，因为此种情况下，提交证言的工友极有可能因为其作证而受到用人单位的不公正待遇乃至报复打击。同时，劳动行政部门还应当进行必要的调查、核实或取证工作，注重证据链的形成，以正确认定劳动关系是否存在。
（三）事实劳动关系的认定标准
在大量工伤行政认定案件中，受伤职工与用人单位之间并无劳动合同等证明文件，故事实劳动关系的认定成为案件重点，本案即是典型。笔者认为，在工伤认定程序中，劳动行政机关认定事实劳动关系的标准应当从稳定性及从属性两性出发。
稳定性，是指劳动者与用人单位之间的劳动关系在比较长的时间内持续存在且未发生较大波动。从属性，是指劳动关系存续期间，劳动者的工作任务由用人单位安排确定，劳动者听从用人单位命令从事。简言之，如果通过证据链可以证明劳动者一段时间内一直在用人单位工作，且如何开展工作依据的是用人单位的要求，即可基本认定事实劳动关系的成立。以本案为例，长城绿源公司职工李某乙的证言及询问笔录、该公司股东王某某的询问笔录都认可李某某在赵某某担任公司法定代表人期间在该公司从事卫生清洁等工作，长城绿源公司认可李某某工作地点在该公司院内，李某某在诉讼中还提交了奥运会时候长城绿源公司发给她的印有该公司名称的衬衫，由上述证据形成的证据链可以看出，李某某在北京长城绿源科技有限公司的工作具有持续性与稳定性。虽然长城绿源公司主张李某某是在给赵某某个人干活时受到伤害，且该公司法定代表人已经发生变更，但前一主张无证据支持，后一主张并不劳动关系的存续，因此，以上主张无法对前述证据链形成有效反驳，故从稳定性与持续性上，房山区人保局认定事实劳动关系并无不当。
（四）与劳动争议仲裁及民事诉讼的关系
如前所述，工伤认定程序中，劳动行政机关认定劳动关系后，当事人在申请仲裁的有效期限内可就劳动关系存在与否这一争议继续申请劳动争议仲裁及提起相应的民事诉讼。那如果同时也就工伤认定结论提起行政诉讼时，该如何进行程序呢？笔者认为应按以下规则进行：
1、当事人已就工伤认定结论提起行政诉讼，诉讼尚在审理中，当事人又对劳动关系争议提起劳动争议仲裁时，法院应当裁定中止行政诉讼，等候劳动争议仲裁结果生效或随后的民事诉讼结果生效后，再回复行政诉讼的审理。
2、当事人就工伤认定结论提起的行政诉讼已经审结，且判决已经生效的，当事人再对劳动关系争议提起劳动争议仲裁及随后提起民事诉讼时，劳动争议仲裁委员会及人民法院应当裁定不予受理。这主要基于劳动行政机关在工伤认定程序中关于劳动关系的认定所进行的是实质审查，在随后的行政诉讼中，法院对工伤认定结论之全面审查中也包括对劳动关系存在与否的实质审查。因此，从对当事人权益救济角度，司法最终审查及保障的目的已经实现。从提升司法效率，节约司法资源角度，无必要对已经全面实质审查之同一问题再行启动司法程序。从维护司法统一，提高司法公信角度，应当确保行政诉讼之既判力。
（齐莹、蔡锟）