（一）首部

1、判决书字号
北京市东城区人民法院（2012）东行初字第90号判决书。

2．案由
政府信息公开。

3．诉讼双方
原告刘某。
委托代理人陈某，无业。
委托代理人孟某，无业。
被告北京市国土资源局。
法定代表人魏某，北京市国土资源局局长。
委托代理人黄某，北京市国土资源局干部。

4．审级：一审。

5．审判机关和审判组织
北京市东城区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：孟群；代理审判员：胡柳；人民陪审员：顾兵。

6．审结时间：2012年5月18日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
市国土局（2011）第1354号《政府信息涉及第三方告知书》，内容为原告刘某2011年12月5日申请公开的政府信息涉及个人隐私，权利人不同意公开，故决定不予公开。

2、原告诉称
原告于2011年12月5日向被告提出申请，要求被告市国土局公开城镇建设用地批准书京房地划【1996】006号的目录，要件也是必备件的《北京市城镇建设用地申请审批表》。上述信息属行政许可审批事项并涉及原告切身利益，按照《政府信息公开条例》及《行政许可法》的规定属于被告应当主动公开的范围。原告从未申请其他个人的身份、财产等相关信息，被告以涉及个人隐私为由对原告申请获取的政府信息不予公开没有依据。故起诉要求确认被告不予公开政府信息的行政行为违法，判令被告在法定期限内公开原告申请公开的全部政府信息，并判令被告出具相关保密机关的名称和保密决定书。

3．被告辩称
我局在收到原告刘某提出的政府信息公开申请后进行了查询，经查所涉建设项目的建设主体为人民大会堂管理局，原告刘某曾于2009年向我局申请获取该项目的建设申请、相关情况的说明及会议纪要等信息，我局向人民大会堂管理局征询了意见，该单位明确函复我局对该项目用地相关材料不同意公开。据此，对原告刘某提出的本案所涉信息公开申请事项，我局作出被诉《政府信息涉及第三方告知书》并送达原告，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
北京市东城区人民法院经公开审理查明：原告刘某于2011年12月5日以填写《政府信息公开申请表》的方式向被告市国土局提出政府信息公开申请，申请获取城镇建设用地批准书京房地划【1996】006号的目录，要件也是必备件的《北京市城镇建设用地申请审批表》，被告市国土局于当日受理后向原告刘某送达了登记回执。2011年12月26日，被告市国土局作出市国土局（2011）第1354号《政府信息涉及第三方告知书》，内容为原告刘某于2011年12月5日申请公开的政府信息涉及个人隐私，因权利人不同意公开，故决定不予公开。原告刘某于次日领取了上述《政府信息涉及第三方告知书》。原告刘某不服上述告知书，于2012年2月22日提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1、政府信息公开申请表；证明被告按照正常政府信息公开程序受理了原告的政府信息公开申请；
2、登记回执，证明被告按照程序出具了登记回执；
3、被诉《政府信息涉及第三方告知书》，证明被告做出被诉行政行为的内容；
4、《北京市城镇建设用地申请审批表》的格式样本，证明原告要求公开的《北京市城镇建设用地申请审批表》的一般格式和内容；
5、要求办理土地划拨应该提交的材料清单，证明《北京市城镇建设用地申请审批表》原件是申请土地划拨的必备材料，以及该项目四至包括原告居住的房屋，关乎原告切身利益，应向原告主动公开。

（四）判案理由
北京市东城区人民法院经审理认为：根据《政府信息公开条例》第二条的规定："本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。"被告市国土局作为行使土地行政管理职权的市级行政机关，具有依行政相对人申请作出相应行政决定的法定职责，应当及时、准确地公开政府信息。
《政府信息公开条例》第二十三条规定："行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。"本案中，被告市国土局以原告刘某申请公开的政府信息涉及个人隐私为由作出被诉《政府信息涉及第三方告知书》决定不予公开原告刘某申请公开的政府信息，但被告市国土局并未按照上述规定书面征求第三方意见，亦未提供相应的证据证明原告刘某申请公开的信息涉及个人隐私及其履行了向第三方征求意见的程序。根据行政诉讼中被告对具体行政行为的合法性承担举证责任的规定，本案中被告市国土局以涉及个人隐私为由作出《政府信息涉及第三方告知书》主要证据不足，应予撤销。关于原告刘某提出的确认被告不予公开政府信息的行政行为违法的诉讼请求，本院认为被告对原告提出的政府信息公开申请作出了被诉的《政府信息涉及第三方告知书》，具有可撤销内容，且撤销该告知书不会给国家利益、公共利益造成重大损失，不属于法律规定的应当确认具体行政行为违法的情形，应当判决予以撤销。被告市国土局对原告刘某提出的政府信息公开申请内容是否应公开，有待于行政机关在调查取证的基础上作出答复。

（五）定案结论
北京市东城区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出如下判决：
一、撤销被告北京市国土资源局于二〇一一年十二月二十六日作出的市国土局（2011）第1354号《政府信息涉及第三方告知书》；
二、被告北京市国土资源局自本判决生效之日起十五个工作日内就原告刘某于2011年12月5日提出的政府信息公开申请重新作出答复；
三、驳回原告刘某的其他诉讼请求。
案件受理费五十元，由被告北京市国土资源局负担，自本判决生效之日起七日内交纳。

（六）解说
一、行政机关以涉及个人隐私不予公开政府信息应具备的要件
《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条规定："行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。"从上述规定中可以得出如行政机关最终以个人隐私为由拒绝公开政府信息应符合三个条件，一是行政机关"认为"政府信息涉及个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，二是履行书面征求第三方意见的程序，三是征求意见的结果是第三方不同意公开。故在行政诉讼中行政机关亦相应地具有以上三方面的举证责任。
二、个人隐私的界定
何谓个人隐私，现行的法律、法规没有明确的界定。宪法意义上的个人隐私，一般指公民个人生活中不愿为他人公开或知悉的秘密。隐私权是自然人享有的对其个人的、与公共利益无关的个人信息、私人活动和私有领域进行支配的一种人格权。有学者认为个人隐私包括公民姓名、肖像、住址、电话、信件、财产情况等一切个人信息。而在政府信息公开领域，是否只要涉及到了个人信息就可以以涉及个人隐私为由拒绝公开政府信息，笔者认为不然。政府信息公开条例中对是否属于个人隐私，用了"行政机关认为"这个说法，这给予行政机关极大的自由裁量权，而行政机关出于"不公开的天性"或以省事、避免出错的角度考虑，极易倾向于对个人隐私做过大范围的认定，如果对这种自由裁量权不能限制合理范围，则有违政府信息公开领域的立法精神和目的。笔者认为个人隐私具有相对性，不能把所有涉及个人资料都列入个人隐私的范畴，应当根据比例原则来判断。不论是行政机关在认定个人隐私时，还是法院在最终裁决时都需要在个人隐私权保护、公共利益及行政权力规制之间进行平衡，某些信息即使涉及个人信息，但公开不会对第三方造成实质或潜在伤害，而同时有利于对行政权监督的条件下可以认定为不构成涉及个人隐私。政府信息公开条例中所述 "行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的"，笔者认为该条包含了判断时还应当对申请人的主观意愿进行适当判断，看申请人在申请公开该信息时是否存在恶意。涉及的第三方的身份也是一个因素，个人信息在什么程度上构成隐私对于普通人、公务人员、公众人物都是有区别的，应具体情况具体分析。另外，信息是否构成隐私还应视具体情境而定，例如一个人的房产情况、家庭成员、年龄等等因素在一般情况下属于个人隐私的范畴，但如果以上述因素符合特定情况为要件申请、获取某一福利性的、有限资源的行政给付、批准，申请时必然提供这些信息来获取批准，这时上述信息则不宜纳入隐私，这也符合监督行政机关的公平、合法行政的考虑。
三、本案中行政机关存在的问题
本案中，原告申请公开的政府信息是城镇建设用地批准书的目录及《北京市城镇建设用地申请审批表》，被告以该信息所涉建设主体经征询意见，该单位不同意公开相关材料为由拒绝公开上述信息，但被告未能合理说明上述信息涉及个人隐私，也没有提出书面征求第三方意见的程序性证据，被告对此辩称，原告曾于2009年申请公开过所涉建设项目的其他信息，当时被告已向建设单位征询了意见，该单位明确函复对该项目相关材料不同意公开，故本案中没有必要再次征询。该答辩意见至少存在两处问题，一是行政机关将"个人"的概念扩大解释为包括公民和组织是不合适的；二是征求意见应遵循一案一征询的原则，即使是同一申请人、同一第三方，也不应以之前行政行为中获取的征询结果推断第三方目前的意见。故本案被诉具体行政行为主要证据不足，应予撤销。
（韩若楠）