（一）首部

1. 判决书字号
一审判决书：北京市东城区人民法院（2012）东行初字第210号行政判决书
二审判决书：北京市第二中级人民法院(2012)二中行终字第1031号行政判决书

2. 案由：政府信息公开告知

3. 当事人：
原告丁某（二审上诉人）。
原告丁某2（二审上诉人）。
原告丁某3（二审上诉人）。
三原告委托代理人张某（丁某之夫。
被告北京市国土资源局（二审被上诉人）。
委托代理人杨某，北京市国土资源局昌平分局干部。
委托代理人张某2，北京市国土资源局昌平分局干部。
第三人丁某5。

4．审级：二审。

5．审判机关和审判组织
一审法院：北京市东城区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张立鹏；代理审判员：胡柳；人民陪审员：王祖铠。
二审法院：北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：崔晓畅；审判员：王小浒；代理审判员：霍振宇。

6．审结时间：
一审审结时间：2012年10月18日。
二审审结时间：2012年12月20日。

（二）一审诉辩主张

1、原告及其委托代理人诉称
三原告在起诉状及庭审中诉称，三原告系丁某4子女。丁某4原为北京市昌平区南邵镇X村村民，在该村有产权房屋18间。昌平人民政府于1950年为丁某4颁发了房屋所有权证书，有《土地房产所有证存根》为证。三原告作为丁某4上述房屋和房屋所占用土地使用权的合法继承人，具有对丁某4遗产的合法继承权。丁某4取得了房屋所有权就包括了房屋下宅基地的使用权。2012年4月12日，原告提出要求获取丁某4在北京市昌平区南邵镇X村房屋所占用土地使用权的登记情况，被告答复该政府信息不存在。被告答复不存在就是否定原告的房屋产权与土地使用权。被诉告知书违反了《物权法》，严重侵害了原告的合法权益，被告属行政不作为、行政行为违法。请求判决撤销北京市国土资源局昌平分局（以下简称昌平国土分局）于2012年4月23日作出的北京市国土资源局昌平分局（2012）第31号－不存《政府信息不存在告知书》（以下简称第31号告知书）并责令被告依法公开原告申请公开的政府信息。

2、被告的答辩意见
被告北京市国土资源局（以下简称市国土局）在答辩状及庭审中辩称，原告持有的位于昌平区南邵镇X村丁某4的《土地房产所有证存根》为原河北省于1950年颁发，根据相关规定，现已失效。在北京市昌平区统一开展农村集体土地建设用地使用权初始登记的过程中，原告作为丁某4的继承人并未提出登记申请。因无初始登记，故不存在变更登记信息。被诉告知行为并无不当，请求判决维持第31号告知书。

3、第三人意见
丁某5于2012年9月14日向本院明确表示放弃参加本案诉讼的权利。

（三）一审事实和证据
丁某、丁某3、丁某2、丁某5系丁某4的子女。2012年4月2日，丁某、丁某3、丁某2、丁某5以邮寄方式向市国土局昌平分局提出政府信息公开申请，申请公开事项为："一、县档案局丁某4《土地房产所有权》存根，上写明的丁某4的房产所占用的土地使用权，现在你局的登记情况；二、如已变更登记请告知：（1）变更登记的时间？（2）变更登记的依据"。2012年4月12日，市国土局昌平分局受理该申请并出具登记回执。同年4月23日，市国土局昌平分局作出第31号告知书，主要内容为：该局于2012年4月12日受理了丁某、丁某2、丁某3、丁某5提出的政府信息公开申请，经查，申请人申请获取的政府信息，本机关未制作，该政府信息不存在。昌平国土分局将该告知书邮寄送达丁某、丁某3、丁某2、丁某5。
庭审中，原告主张其申请事项为1950年《土地房产所有证存根》上所载明的丁某4的房产所占用土地的使用权相关登记情况。被告对原告所提申请事项认定为公开使用权人为丁某4的相关土地登记信息。
上述事实有张家口市公安局新华街派出所具关于丁某4身份情况及丁某4与丁某、丁某2身份关系的《证明》、市国土局昌平分局于2012年4月22日作出的北京市国土资源局昌平分局（2012）第31号-回《登记回执》（以下简称登记回执）、申请人为丁某、丁某2、丁某3、丁某5，申请日期为2012年4月2日的《申请政府对丁某4房屋产权及房屋所占用的土地登记情况信息公开》、三原告的身份证明及丁某5的常住人口登记卡；《国内挂号信函收据》及《国内特快专递邮件详情单》等证据及双方当事人的陈述在案佐证，经本院审查核实，能够作为认定案件事实的依据。

（四）一审判案理由
根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的规定，行政机关受理政府信息申请后，对于属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；对于不属于本机关公开范围或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知该行政机关的名称、联系方式；对于申请内容不明确的，应当告知申请人更改、补充。根据上述规定，在申请内容不明确的情况下，行政机关负有告知申请人予以明确或者进行补充的义务。本案中，丁某、丁某2、丁某3、丁某5向市国土局昌平分局申请公开的事项为丁某4房产所占用土地的使用权相关登记信息。市国土局昌平分局受理该申请后，如认为申请事项不明确或可能产生歧义，应当及时要求申请人进一步明确。市国土局昌平分局在未履行该义务的情况下，按照其理解迳行确定丁某、丁某2、丁某3、丁某5的申请事项为公开土地使用权人为丁某4的土地登记信息，并据此作出信息不存在的答复，属认定事实不清，对于该答复，本院应予撤销。对三原告要求撤销市国土局昌平分局作出的第31号告知书的诉讼请求，本院应予支持。关于三原告提出的责令被告依法公开其所申请公开的政府信息的诉讼请求，本院认为，该信息是否存在或者能否公开，属于政府信息公开义务机关的职权范围，应由政府信息公开义务机关进行调查、裁量并作出答复，故该项请求不属于行政审判权限范围，本院依法予以驳回。

（五）一审定案结论
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，作出如下判决：
一、撤销被告北京市国土资源局昌平分局二○一二年四月二十三日对原告丁某、丁某3、丁某2及第三人丁某5作出的北京市国土资源局昌平分局（2012）第31号－不存《政府信息不存在告知书》；
二、被告北京市国土资源局于本判决生效之日起十五日内针对原告丁某、丁某3、丁某2及第三人丁某5的申请事项重新作出书面答复并送达丁某等人；
三、驳回原告丁某、丁某3、丁某2关于责令被告依法公开原告所申请公开的政府信息的诉讼请求。

（六）二审情况

1、二审诉辩主张
上诉人丁某、丁某3、丁某2人上诉称，北京市国土资源局负有依法向其公开所申请政府信息的职责为由，请求撤销一审判决书的主文第三项内容。
被上诉人北京市国土资源局（一审被告）辩称：第31号告知书正确；丁某等三人及丁某5持有的位于北京市昌平区南邵镇X村丁某4的《土地房产所有证存根》为原河北省于1950年颁发，根据相关规定现已失效；在北京市昌平区统一开展农村集体土地建设用地使用权初始登记的过程中，丁某等三人及丁某5作为丁某4的继承人并未提出登记申请，因无初始登记，故不存在变更登记信息。

2、二审事实和证据
北京市第二中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3、二审判案理由
根据《条例》第二条的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。经审查，一审法院以昌平国土分局在未查明丁某等三人及丁某5所提政府信息公开申请事项的前提下即作出第31号告知书，属认定事实不清为由，撤销昌平国土分局所作第31号《政府信息不存在告知书》并无不当，丁某等三人所提上诉理由以及北京市国土资源局针对一审判决所提的意见，缺乏事实根据及法律依据，本院均不予支持。一审法院判决认定的事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应当予以维持。

4、二审定案结论
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

（七）解说
上述案例的焦点问题是：法院应当如何审查行政机关在政府信息工作中应当履行的甄别义务，即行政机应当如何甄别申请人的真实意图，行政机关认定的申请事项与申请人真实意图不一致的情况下，法院应如何审查判断。
《条例》实施以来，人民法院受理的政府信息公开案件逐年增长，成为行政审判的一个新增长点。审理此类案件审直接的法律依据不多，《条例》内容又偏重于实体方面的规定，比较原则，对执法程序规定不足，存在一些模糊地带，从而加剧了审理此类案件的难度。上述案例中，申请人在申请书中载明的申请事项为公开"一、县档案局丁某4《土地房产所有权》存根，上写明的丁某4的房产所占用的土地使用权，现在你局的登记情况；二、如已变更登记请告知：（1）变更登记的时间？（2）变更登记的依据"。经法庭调查确认，申请人申请公开相关房屋所占土地使用权的登记信息，而政府信息公开义务机关认为申请内容为登记在丁某4名下的相关土地信息。那么，在这种情况下应当如何审查判断被诉告知行为的合法性?一种观点认为，应当尊重行政机关的专业判断，《条例》并未明确规定行政机关确定申请内容需要经申请人确认这一程序，且此案并不属于申请内容不明确的情况，无需要求申请人明确，故在审判阶段对申请内容的确定应当以行政机关的理解为准。第二种观点认为，行政机关在政府信息公开工作中负有甄别义务，如果申请人的真实意图与行政机关认定的申请事项不一致，且没有经过申请人确认这一程序，行政机关将承担由此导致认定事实不清的不利后果。
笔者同意第二种观点，理由如下：
申请行为是申请人作出的单方意思表示，申请人在选择申请类型时往往带有较大的盲目性，其所填写的申请表格也未必能够反映其真实的意图。《条例》要求行政机关应当及时、准确地公开政府信息。虽该条例并未对政府信息公开申请答复行为的中行政机关甄别申请人真实意图的程序作出详尽规定，但行政机关处理类似案件时，仍须遵循"正当程序"，不能简单认为无法律法明确规定即无程序要求。接到当事人的申请后，行政机关必须首先对当事人申请的真实意图予以甄别，待申请人确认后，再作出相应的处理，以保证政府信息公开行为的及时性和准确性。故行政机关履行甄别义务时，申请人确认是唯一的甄别标准。法院在司法审查当中亦应当遵循正当性程序原则，主动创设行政机关应当遵循的基本程序。如果被告在对原告提出申请的真实意图尚未查清的情况下即作出答复，则无论答复的内容如何，都将因违反了正当性程序导致认定事实不清而应予撤销。例如在上述案例中，何某要求获取相关土地所有权登记信息存在两种不同理解，一种是以土地为标准，要求公开《土地所有权存根》所载明房产占有的土地相关权属登记信息；另外一种是以权利人为标准，要求公开丁某4名下的土地登记信息。昌平国土分局在未明确丁某2等四名申请人申请意的情况下，按照其理解直接作出答复导致被诉告知行为认定事实不清，"答非所问"，应当予以撤销。
（胡柳）