（一）首部

1.判决书字号：
一审判决书：福安市人民法院（2011）安行初字第28号
二审判决书：宁德市中级人民法院（2012）宁行终字第39号

2.案由：不履行法定职责

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：吴某。
委托代理人：吴家林（一审），福建华巍律师事务所律师。
委托代理人：刘昊（二审），福建华巍律师事务所律师。
被告（上诉人）：福安市国土资源局，地址：福安市新华南路5号。
法定代表人：赵某，局长。
委托代理人：袁某（一、二审），福安市国土资源局干部。
委托代理人：郭某（一审），福安市国土资源局干部。
委托代理人：刘某（二审），福安市国土资源局干部。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：福建省福安市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王耀楠；代理审判员：杨文英；人民陪审员：雷奶清。
二审法院：福建省宁德市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：吴杰；审判员：黄冰凌；代理审判员：杨礼崧。

6.审结时间：
一审审结时间：2011年12月14日（经福建省高级人民法院批准依法延长审限）。
二审审结时间：2012年4月13日。

（二）一审诉辩主张

1.具体行政行为
吴某向福安市国土资源局提出申请，要求依法给予办理其房屋的土地使用权登记手续，福安市国土资源局未予办理，吴某遂诉至法院，要求福安市国土资源局履行办理土地使用权登记的法定职责。

2.原告及其委托代理人诉称
原告诉称，1999年9月14日，原告之舅舅李某从台湾回大陆探亲时向章某购买了坐落福安市城北王基岭193号房屋一幢，面积60平方米。2006年12月28日，李某将该房屋赠与原告。在这前后，原告因与章某发生纠纷，经福安市法院、宁德市中级法院、福建省高级法院先后作出判决、裁定：确认双方房屋买卖合同有效。2010年7月1日原告向被告提出申请，要求被告依法给予办理该房屋的土地使用权登记手续，但被告以各种理由拒绝办理。2010年7月20日原告向福安市法院提起行政诉讼。诉讼期间，被告要求原告撤诉，同意在注销章某的"建设用地许可证"的基础上，给原告办理土地使用权登记手续。原告按被告的要求撤回起诉，申请被告注销章某的建设用地许可证并给原告办理土地使用权登记手续，但被告受理后至今没有给原告办理相关登记手续，早已超过相关法规、规章规定的登记期限。原告认为，原告从章某手上购买房屋，经人民法院确认双方房屋买卖合同合法有效，被告应当依法给予办理土地使用权登记手续。原告于2010年7月20日起诉后，被告要求原告撤回起诉，同意给予办理，但被告至今未予办理，请求法院依法判令被告履行办理土地使用权登记法定职责。

3.被告福安市国土资源局及其委托代理人辩称
被告辩称，一、被告收到原告的申请后，曾发函给福安市人民法院希望福安市人民法院出具协助执行通知书和司法建议书以便吴某办理土地登记手续，不存在不履行职责的事实；同时在原告第一次起诉期间，被告并未答应原告撤诉即同意予以办理登记手续。由于原告的申请不符合土地使用权登记的法定条件，故无法予以登记。二、原告与章某的买卖合同为确认之诉，没有给付内容，故被告无法注销章某"建设用地许可证"。原告因与章某发生纠纷，经法院判决确认双方房屋买卖合同有效，原告持该判决书向被告申请土地使用权登记。被告认为，首先原告与章某系债权债务的民事法律纠纷，根据《物权法》第九条规定："不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记发生效力，未经登记，不发生效力......"，法院只是认定双方的买卖合同效力问题，为确认之诉，并没有给付内容。其次最初的土地使用者章某应根据《福建省土地登记条例》第二十一条提交土地登记申请书、身份证件及土地权属来源证明文件向被告申请土地初始登记，领取土地证。原告的舅舅应在向章某受让房产时取得相应的土地房产的变更登记手续，并缴纳相关税费，继而才可以依法转让给原告。据此，被告根据《房地产管理法》第三十八条："下列房地产，不得转让：第（六）项未依法登记领取权属证书的"规定及《福建省土地登记条例》的相关规定不予登记是正确的。综上所述，原告吴某诉被告不履行法定职责，请求法院判决被告办理土地使用权登记没有法律依据，应驳回原告诉讼请求。

（三）一审事实与证据
福安市人民法院经公开审理查明：1999年9月14日，原告的舅舅李某从台湾回大陆探亲时向章某购买了坐落福安市城北王基岭193号房屋一幢（章某已建三层，共建相邻两幢，转让其中一幢），该房屋在建设时章某已办理了《建设用地许可证》、《建设工程规划许可证》，未办理过《土地使用权证》及《房屋所有权证》，占地面积60平方米。李某与章某双方订立一份"立卖断契"， 李某支付了购房款后，该房屋即交付给李某，由原告管业使用至今，并加盖了一层。2006年12月28日，李某将该房屋赠与原告，李某于2008年5月1日死亡，在这前后，原告与章某曾因买卖合同发生纠纷，该案经福安市法院、宁德市中级法院、福建省高级法院先后作出判决、裁定：确认双方订立的房屋买卖合同有效。2010年7月原告向被告提出"关于请求办理土地使用权登记"的申请，被告收到原告申请后，认为其申请不符合受理条件，在未给予原告书面答复的情况下，将原告的申请报告及相关材料退回。原告认为，原告从章某手上购买房屋，经法院确认双方房屋买卖合同合法有效，章某应有的及登记文件中所载明的权利、义务随之转移给原告，被告应当依法给予办理土地使用权登记手续，被告拒绝受理违法。原告于2010年8月16日曾提起行政诉讼，请求判令被告受理原告土地使用权登记申请。该案在审理过程中，原告于2010年12月5日以已与被告协调解决争议为由向本院申请撤回起诉，本院作出（2010）安行初字第48号行政裁定书，准许原告撤回起诉。之后，因被告至今仍未能予以办理土地使用权登记，原告遂再次诉至本院提出上述诉讼请求。另查明，在本案审理过程中，被告庭审陈述认可已受理原告的申请，并曾于2011年7月发函（安国土资（2011）办函字第22号）给法院请求"给予出具协助执行通知书和司法建议书，以便申请人吴某办理土地登记手续"，因法院认为上述民事裁判文书"不具有执行内容，法院不能出具协助执行通知书和司法建议书等法律手续"，所以无法给原告办理土地使用权登记，被告已履行职责，不存在不作为的事实。至于因何由不能予以核准登记，被告至今未书面答复或通知原告。
上述事实有下列证据证明：
原告吴某提交的证据：
1.原告身份证复印件；
2.原告2010年11月18日给被告的申请报告；
3.福安市法院给被告的答复 ；
4.原告2010年7月20日行政起诉状和福安市法院撤回起诉的裁定书；
5.章某与城北王基岭工贸区领导小组签订的《王基岭工贸区开发购地协议书》；
6.《立卖断契》；
7.福安市人民法院（2006）安民初字第2007-1号民事判决书；
8.宁德市中级人民法院（2007）宁民终字第488号民事判决书；
9.福建省高级人民法院（2010）闽民申字第210号民事裁定书；
证据1-9证明原告已经具备了办理土地使用权登记条件；
10.关于王廷全等28户建房用地的请示及章某的建设用地许可证；
11.建设工程规划许可证；
证据10-11证明具备土地初始登记的法定条件。
被告福安市国土资源局提交的证据：
1.福安市国土资源局安国土资（2011）办函字第22号和福安人民法院2011安执字第161号答复，证明福安市国土资源局对吴某的情况希望福安市人民法院出具协助执行通知书和司法建议书以便吴某办理土地登记手续，福安市人民法院因吴某买卖合同为确认之诉，没有给付内容不能出具协助执行通知书和司法建议书，证明福安市国土资源局已履行职责。
2.《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款；
3.《房地产管理法》第三十七条、第三十九条、第六十条第三款；
4.《福建省土地登记条例》第十一条第（四）项、第（五）项、第二十一条、第二十三条、第二十八条、第二十九条、第三十五条；
证据2-4证明原告所诉其坐落于福安市城北王基岭193号房屋是由舅舅李某所赠予，而该房屋未取得任何的土地和房产证件，根据《房地产管理法》第三十七条的规定未依法登记领取权属证书不得转让。另房地产转让或者变更时，应当向县级以上人民政府申请，并凭变更后的房屋所有权证书，向同级人民政府土地管理部门申请土地所有权的变更登记，原告所提交的材料不符合《福建省土地登记条例》的相关规定，被告经审查不予登记是正确的，理应驳回原告诉讼请求。
原告提供的证据1-11，被告对证据1-2的三性无异议，可予以采信；被告对证据3-11的真实性和合法性无异议，但认为与本案缺乏关联性，本院认为，原告提供的证据3-11均为申请登记的相关文件，与本案存在关联性，应予采信。被告提供的证据1-4，其中证据1即为原告提供的证据3，具备证据的三性，可予以采信；被告提供的证据2-4均为法条，可作为法律依据使用，但不足以证明其待证目的。

（四）一审判案理由
福安市人民法院认为，本案系属原告起诉被告不履行法定职责的不作为之诉，根据《福建省土地登记条例》第四条规定"县级以上地方人民政府土地管理部门是土地权利的登记部门"，被告系办理土地权利登记的职能机关，具有办理土地使用权登记的法定职责,且被告对已收到并受理原告的申请亦表示认可，为此，本案审查的问题主要是原告的土地登记申请是否符合法定条件。根据《福建省土地登记条例》第十六条规定"土地登记申请经审查符合规定条件的，登记部门应当在规定的期限内予以核准登记，确认其土地权利，发给土地权利证书；对不符合规定条件的，予以驳回登记申请，并书面通知申请人。申请人对驳回登记申请不服的，可在接到通知书之日起十五日内向登记部门申请复核。登记部门应当在收到复核申请书之日起十日内重新审查，并作出复核决定。申请人对登记部门的复核决定不服的，可以依法申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼"和《土地登记办法》第十九条规定"国土资源行政主管部门应当自受理土地登记申请之日起二十日内，办结土地登记审查手续。特殊情况需要延期的，经国土资源行政主管部门负责人批准后，可以延长十日"。就本案的事实，被告曾于2011年7月发函给法院请求"给予出具协助执行通知书和司法建议书，以便申请人吴某办理土地登记手续"，可见，被告在发函之前就已受理原告的申请，启动了行政处理程序，然而被告收到并受理原告的申请后，既未"在规定的期限内予以核准登记"，也未"予以驳回登记申请，并书面通知申请人"，即被告受理原告申请后，并未作出是否予以核准登记的具体行政行为，故原告诉被告不作为的理由成立，依法应予支持。被告主张其已履行了法定职责，依据不足，不予采纳。

（五）一审定案结论
福安市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（三）项的规定，判决如下：
被告福安市国土资源局在本判决生效之日起三十日内履行对原告的土地登记申请作出具体行政行为的法定职责。
本案受理费50元，由被告福安市国土资源局负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
上诉人（原审被告）福安市国土资源局诉称：1、被上诉人未取得土地使用权不存在土地变更登记问题，上诉人对被上诉人的信访要求已尽职责；2、注销章某的建设用地许可证职权是福安市人民政府，并非上诉人；3、被上诉人并未申请土地登记申请，原审认定上诉人存在不作为没有事实依据。
被上诉人（原审原告）吴某答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人对被上诉人的土地登记申请一直未作出答复。请求驳回上诉，维持原判。

2.二审事实与证据
宁德市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
宁德市中级人民法院认为：《 福建省土地登记条例》第四条第一款规定，县级以上地方人民政府土地管理部门是土地权利的登记部门，按照规定权限，负责土地登记工作。上诉人福安市国土资源局负有办理土地登记的法定职责。上诉人在一审庭审中已经明确表示已经收到并受理被上诉人的土地登记申请。根据《 福建省土地登记条例》第十六条第一款的规定，登记部门应当依法对土地登记申请进行审核，经审查符合规定条件的，应当在规定的期限内予以核准登记，确认其土地权利，发给土地权利证书；对经审查认为不符合规定条件的，应予以驳回登记申请，并书面通知申请人。本案上诉人在受理被上诉人的土地登记申请后，一直未作出是否准予登记的具体行政行为。因此，被上诉人吴某起诉上诉人福安市国土资源局行政不作为，有事实和法律依据。上诉人二审中认为，其在一审庭审中的表述是在意思理解错误的情况下作出的回答，2010年7月其有收到被上诉人要求土地登记的申请报告，因不符合条件就予以退回未予受理。被上诉人向福安市人民法院提起行政诉讼，后被上诉人自愿撤回起诉。2010年11月18日被上诉人又向福安市人民政府提出要求撤销章某用地批准书的申请报告，上诉人收到这份报告，也向福安市人民法院发出公函。由于被上诉人的申请不符合条件，上诉人有口头答复被上诉人并将法院的复函复印给被上诉人。经审查，本院认为，福安市人民法院出具给上诉人的复函是针对上诉人要求福安市人民法院出具协助执行通知书和司法建议书所作出的答复。上诉人将法院的复函复印给被上诉人并不能免除上诉人的作为责任，上诉人应当依照《 福建省土地登记条例》第十六条的规定对被上诉人的土地登记申请进行审核，并作出是否准予登记的具体行为。上诉人至今未对被上诉人的申请作出具体行政行为，属于行政不作为。上诉人认为其不存在行政不作为的上诉理由，依据不足，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，予以维持。

4.二审定案结论
宁德市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人福安市国土资源局负担。

（七）解说
本案在审理中主要的争议焦点是原告申请办理土地使用权登记是否符合法定条件。原告认为，原告申请的是土地使用权初始登记，符合法定条件。原告提供的申请材料具备《福建省土地登记条例》、《土地登记办法》规定的登记条件，被告应当予以登记。被告在受理时要求原告提交"建设用地许可证"（即《建设用地批准书》）等原件，原告申请登记的房地产是从章某处买受而来，原告与章某发生纠纷，且章某并不是将两幢房屋一并转让给原告，而法院判决是确认买卖合同有效，所以原告根本无法提供"建设用地许可证"等原件，且"建设用地许可证"也不是初始登记必需材料。物权法颁布后，政府批准、法院判决都是权属来源依据，原告能持有的材料全部都提供了，被告依法应予办理土地使用权登记。被告则认为，根据《福建省土地登记条例》第11、23、24条的规定和《土地登记办法》第27条的规定，不管是出让还是划拨、初始登记还是变更登记，原告均不符合相关规定。合同的买卖效力不影响物权登记，从民事角度原告取得权利，但从行政角度，原告并未取得权利，且本案的房地产买卖是《房地产管理法》第三十七条第（六）、（七）项规定的不得转让的房地产。原告的申请不符合登记法定条件，被告不予登记是合法的。
本案讼争土地的性质依福安市城北街道王基岭工贸开发区领导小组与章某订立的"购地协议书"应属出让地，至今未办理初始登记，原告申请的应属于初始登记。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十一条"土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移。"第二十四条第二款"土地使用者转让地上建筑物、其他附着物的所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外。"可见，原告与章某之间的买卖合同纠纷被法院的生效判决确认有效后，章某所持有的土地使用权出让合同和其登记文件中所载明的权利、义务随之转移给原告。被告主张只有在原告提交或注销章某持有的"建设用地许可证"等才能办理登记，但章某所购置土地及地上建筑物仅部份分割转让，且原告与章某发生多次纠纷后，根本无法提交章某持有的上述"建设用地许可证"等批准材料。根据《福建省土地登记条例》第二十一条规定"申请初始登记，应当提交下列文件：（一）土地登记申请书；（二）身份证件；（三）土地权属来源证明文件"；按第二十一条1、2项的要求，原告已经具备，关键是第3项"土地权属来源证明文件"，原告是否具备。原告申请登记时提交了①章某与城北王基岭工贸区领导小组签订的《王基岭工贸区开发购地协议书》；②《立卖断契》；③福安市法院（2006）安民初字第2007-2号判决书、宁德市中级法院（2007）宁民终字第488号判决书、福建省高级法院（2010）闽民申字第210号裁定书。这些文件、协议等材料，可作为"土地权属来源证明文件"。为此，原告若按规定缴纳有关的税费后，应认定原告的申请符合《土地登记办法》第七条规定"土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一，可以单方申请：......（五）因人民法院、仲裁机构已经发生法律效力的法律文书而取得土地权利的登记"，故原告的申请符合法定条件，被告依法应予办理土地使用权登记,法院遂作出判决要求被告履行法定职责。
（王耀楠）