（一）首部
1．判决书字号
一审：四川省成都市锦江区人民法院（2012）锦江行初字第21号
二审：四川省成都市中级人民法院（2012）成行终字第237号
3．诉讼双方
原告（上诉人）：张某。
被告（被上诉人）：四川省发展和改革委员会。
法定代表人：唐某，主任。
委托代理人：吴某。
委托代理人：邹某。
5．审判机关和审判组织
一审法院：成都市锦江区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：魏要武、代理审判员：史晓莎、人民陪审员：吴宇斌。
二审法院：成都市中级人民法院
合议庭组成人员：审判长：郑慧、代理审判员：宣磊、代理审判员：栾秀芳。
6．审结时间：
一审：2012年7月27日
二审：2012年9月21日
（二）一审情况
1．一审诉辩主张
（1）原告诉称
张某对成都市物价局2010年7月13日作出的122号天然气调价通知不服，向四川省发展和改革委员（以下简称省发改委）申请行政复议。2012年4月19日张某收到省发改委作出的[2012]1号不予受理行政复议申请决定书，省发改委认定其提出行政复议申请已超过六十日。张某认为省发改委的说法不能成立，请求人民法院撤销[2012]1号不予受理行政复议申请决定。
（2）被告辩称
张某于2011年10月26日以四川市发改委为被告向G法院提出行政诉讼，张某最迟于当日就已经知晓了122号天然气调价通知，其于2012年4月9日才申请行政复议已超过六十日行政复议申请期限。同时，张某在知晓122号天然气调价通知后主动选择提起行政诉讼，表明已放弃行政复议的权利，请求人民法院维持其所作出的不予受理行政复议申请决定。
2．一审事实和证据
成都市锦江区人民法院经审理查明，2011年12月19日，G法院立案受理了张某不服成都市发改委2010年7月13日作出的122号天然气调价通知一案 2012年3月12日，G法院作出行政裁定：122号天然气调价通知适用于成都市主城区的所有天然气用户，且从调价实施之日起成都市主城区的所有天然气用户将在今后的期间依据该涨价通知的标准执行收费，该通知具有反复适用性，属于行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定，故张某的起诉请求不属于行政审判权限范围，裁定驳回张某的起诉。G法院的行政裁定已发生法律效力。2012年4月9日，张某以成都市发改委作为被申请人向省发改委邮寄递交了行政复议申请书。
上述事实有下列证据证明：
（1）行政诉状
（2）行政复议申请书及信封
（3）行政裁定书
（4）关于时效的说明
（5）不予受理行政复议申请决定书。
（6）组织机构代码证。
3．一审判案理由
成都市锦江区人民法院经审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款"申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外"之规定，省发改委对张某作出不予受理行政复议申请决定，张某对该决定不服有权提起行政诉讼，只要张某提起的该诉讼符合起诉的其他条件，人民法院则应当受理。故省发改委关于本案不属于行政诉讼受案范围的主张，法院不予支持。
《中华人民共和国行政复议法》第二条规定公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。本案中，张某提出的复议请求是对122号天然气调价通知进行审查，而根据已发生法律效力的G法院行政裁定，122号天然气调价通知具有反复适用性，属于行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定，不属于具体行政行为。故张某的复议申请不属于行政复议的范围，省发改委作出的[2012]1号不予受理行政复议申请决定结论正确。张某于2012年4月9日向省发改委邮寄行政复议申请，省发改委于2012年4月13日作出决定并书面告知张某符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定。对于张某主张因提起行政诉讼等正当理由耽误法定申请期限，法院认为，由于张某提出的复议申请不属于行政复议范围，故审查张某是否具有正当理由耽误法定申请期限并无实际意义。
4．一审定案结论
成都市锦江区人民法院依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条（四）项的规定，判决驳回原告张某的诉讼请求。
（三）二审情况
1．二审诉辩主张
张某上诉称，成都高新技术产业开发区人民法院作出（2012）高新行初字第1号行政裁定，认定122号天然气调价通知，可反复适用，不是具体行政行为错误；省发改委以其提出行政复议申请，已超过复议期间，作出的1号不予受理复议决定，认定事实不清，适用法律错误，请求二审撤销该决定以及原审判决。
省发改委答辩称，122号天然气调价通知，是针对成都市主城区的所有天然气用户，具有反复适用性，上诉人对该通知提出行政复议申请，不属于行政复议的受理范围。上诉人于2011年10月26日已知道122号天然气调价通知的内容，其于2012年4月9日向省发改委剔除行政复议申请，已超过60日期间，因此省发改委作出的1号不予受理复议决定，符合法律规定，请求二审法院维持原判。
3．二审判案理由
成都市中级人民法院认为，根据行政复议法第十二条关于"对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议"的规定，省发改委作为复议机关具有作出行政复议决定的行政职权。张某针对122号天然气调价通知，于2012年4月9日又向省发改委剔除行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款关于"公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政速速，人民法院已经受理的，不得申请行政复议"的规定，省发改委作出1号不予受理复议决定结论正确，但认定张某的行政复议申请已超过法定期限的理由不当，法院予以纠正。由于张某提出的行政复议申请事项，不属于行政复议范围，故张某的上诉理由不成立，法院不予支持。
（四）解说
1．不予受理行政复议决定属于人民法院行政诉讼受案范围
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定"申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼"，该条款并未对不予受理行政复议决定能否被起诉到法院进行规定。不予受理行政复议决定与复议机关逾期不作决定不同，后者中，复议机关的态度是消极的，没有作出任何具体行政行为，而不予受理行政复议决定是复议机关以积极明确的态度拒绝相对人的复议申请，应当属于作为的范畴。但不予受理行政复议决定所体现的作为又与通常情况下理解的属于作为性质的复议决定不同。通常情况下，复议决定是指复议机关受理了申请事项后进行实体审查所作出的维持、履行、撤销、变更、确认违法或者赔偿决定，而不予受理行政复议决定所作为的内容是拒绝申请，使相对人申请的事项无法进入实体审查程序。对于不予受理行政复议决定是否可诉这一问题，虽然该决定对当事人所争议的问题没有作出实质的判断，但由于它阻断了相对人寻求复议救济的路径，对申请人而言具有终局性，故而应当可诉。
2．对不属于行政复议范围的争议作出的不予受理复议决定，法院应当作出判决而不应驳回起诉
对相对人申请审查的争议不属于行政复议范围时，复议机关作出的不予受理决定，法院应当如何审查，有两种意见：
第一种意见认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条（四）项和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款（一）项之规定，提起行政诉讼，应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖，请求事项不属于行政审判权限范围的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。行政复议作为一种行政救济途径，因行政复议引发争议提起的行政诉讼，同样受行政诉讼受案范围的限制。本案中，根据已有法院生效裁判文书，相对提出审查的122号天然气调价通知不属于行政诉讼的受案范围。当事人不服该通知向行政机关提起复议的，行政机关的复议决定仍然不属于行政诉讼的受案范围。故张某不服省发改委作出的不予受理行政复议决定，提起的行政诉讼，不符合行政诉讼法规定的起诉条件，人民法院应当不予受理，已经受理的驳回起诉。
第二种意见认为，应当将相对人申请审查的复议对象行为与复议机关作出的不予受理决定分开来看，即便相对人申请审查的复议对象行为不属于行政复议或行政诉讼的受案范围，但由于不予受理决定是一个独立的行政行为，法院对其审查时仅应对复议机关有无作出不予受理决定的职权、作出决定的事实和法律依据以及作出决定的程序是否合法等方面进行审查，而不应当涉及申请复议的对象行为本身是否可诉。也就是说，对不属于复议范围事项作出的不予受理复议决定也属于行政诉讼的受案范围，应当对该决定进行实体审查并作出判决。
经合议法院采取了第二种观点，法院认为，前一种意见将申请复议的对象行为与不予受理复议决定行为的性质予以混淆，会出现有的不予受理复议决定可诉，而有的不可诉的情况。而且法院对申请复议的对象行为是否属于行政诉讼受案范围所进行的判断实际上就是对不予受理行政复议决定的理由所进行的审查，已经涉及不予受理行政复议决定的实体内容，此时不宜作出驳回起诉的裁定。
3．对不属于复议范围事项作出的不予受理复议决定的判决方式
如果复议机关作出的不予受理决定具有合法性时，法院应当作出予以维持的判决。如果出现本案中的情况即不予受理复议决定结论正确但理由不当时，判决复议机关重作复议决定没有实际必要，则可以判决驳回原告的诉讼请求。如果复议机关应当受理而决定不予受理时，一般而言法院应当判决撤销不予受理决定，同时责令复议机关限期履行行政复议的职责，但由于行政诉讼法规定具体行政行为在被诉到法院前可能需要复议前置，则可以从行政复议与行政诉讼的衔接的角度出发，在对原告加以释明后再行判决：一是法律、法规规定申请复议的对象行为需要复议前置的，不予受理复议决定的作出意味原行政行为实际上并未经过行政复议的处理，此时，原行政行为不具备接受司法审查的条件，申请人在丧失行政救济渠道的同时，也丧失了司法救济的渠道。故而无论原告是否提出判令复议机关重新受理复议申请的诉讼请求，法院都应当在撤销不予受理复议决定的同时判令复议机关限期履行行政复议的职责。二是法律、法规未规定申请复议的对象行为需要复议前置的，复议机关是否对原具体行政行为进行复议不影响相对人寻求司法救济的权利，如果复议机关重新受理了申请并作出维持原具体行政行为的决定，则相对人仍需对原具体行政行为提出行政诉讼，拉长了解决行政争议的时间，增加当事人诉累也浪费司法资源。故而在这类案件中，如果原告仅要求撤销不予受理复议决定或确认该决定违法，法院可以对原告进行释明并直接根据原告的诉讼请求进行判决。
（史晓莎）
【裁判要旨】不予受理行政复议决定属于人民法院行政诉讼受案范围。对不属于行政复议范围的争议作出的不予受理复议决定，法院应当作出判决而不应驳回起诉。
