(一)首部
1.判决书字号:北京市朝阳区人民法院(2012)朝行初字第74号判决书。
3.诉讼双方
原告:汤某。
被告:北京市朝阳区城市管理监察大队,住所地北京市朝阳区西大望路36号。
法定代表人:吴某,大队长。
委托代理人:刘某1,北京市朝阳区城市管理监察大队干部。
委托代理人:刘某2,北京市朝阳区城市管理监察大队干部。
5.审判机关和审判组织
一审法院:北京市朝阳区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:武楠;代理审判员:秦齐祺、付光强。
(二)诉辩主张
1.原告汤某诉称
自2010年4月,原告用本人手机通过北京市政府公开设立的北京市城管热线96310举报本人居住小区相邻区域"朝阳区H7和H8楼南侧由村民搭建的砖围墙,请求依法调查是否违法,如属违法,请求依法处理",96310承诺由主管城管队员给出答复。有关方面责成被告朝阳城管大队十八里店分队和原告取得联系并了解情况,并未正面答复。之后,原告继续每周或二周通过96310城管热线、朝阳区政府热线投诉,但被告朝阳城管一直不能给出原告投诉的建设是否为非法的答复。后来,原告通过96310热线了解到被告在2010年12月4日给出了答复,被告认为"此投诉属村民和华凯苑开发商的纠纷",此答复并未对原告举报的建筑确认是否违法。2011年3月25日,原告通过特快专递给被告寄发了书面举报信。此后,原告每周或二周通过96310热线继续投诉并要求正面答复,96310虽每次承诺主管队员回复,但原告一直未接到任何建筑是否合法的正面答复。 2011年6月14日,原告将被告诉至朝阳法院,由于被告工作人员口头承诺继续解决原告申诉的问题,原告撤诉。但原告举报的"违建"问题依然没有任何进展。原告又不断再次通过96310热线举报,有时队员只是电话回复去过现场,但都解决不了问题。原告无奈于2011年7月29日再次通过邮政特快专递寄给被告"违章建筑投诉书",被告工作人员后来也与原告见面再次答应解决有关问题,但原告至今未接到任何该建筑物体是否合法的正面答复。原告认为,根据《北京市禁止违法建设若干规定》、《关于本市查处违法建设职责分工调整有关事宜的通知》规定,被告具有对未取得建设工程规划许可证建设建筑物、构筑物或其他工程设施的行为予以查处,并作出行政决定的职权。此外,根据《北京市人民政府关于进一步推进城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》,市容卫生环境管理,施工现场管理等也是被告的工作职责。即便被告认为原告举报的不算"违章建筑",被告认为是"砖堆",根据《北京市市容卫生条例》也在被告的职责范围,被告也应该负责依法处理。原告认为,根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》,行政机关接到申请之日起60日内应履行法定职责。另外,根据《北京市城市管理监察行政处罚程序规定》的规定,被告应该在一个月办案期限内作出行政决定。被告对原告的要求长期以来既不正面答复,也没有对涉嫌违章的建筑依法实施罚款或拆除。原告认为,长期以来被告不履行其法定责任,涉嫌违章的建筑长期干扰相邻原告和小区其他邻居的正常生活,给原告带来了时间和精神的损失。按照《北京市人民政府办公厅关于本市查处违法建设职责分工调整有关事宜的通知》和《北京市城市管理综合行政执法局关于对查处违法建设有关问题的批复》第一条中规定的"城管执法机关作为执法主体适用《中华人民共和国城乡规划法》查处违反规划管理的无证违法建设",根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十条(六)的规定,应对被告直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条,以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条的规定,诉至法院,请求判决被告对原告所举报的"违建"是否合法作出行政决定,并向原告书面答复;要求限定被告履行法定职责的期限。
2.被告朝阳城管大队辩称
第一、本行政机关依法对原告汤某所举报的"违建"进行调查,并收集了相关证据材料,原告举报的情况不属于违法建设行为。本行政机关就举报人所举报的情况进行了认真的调查核实,经过分队去现场调查取证,原告举报的标的物系十八里店乡老君堂村村民刘某在自家宅基地范围内码放的长10米、宽3.5米的红砖堆。依据《北京市禁止违法建设若干规定》第三条的规定,上述红砖堆不属于违法建设。村民在自家宅基地堆放物料,应由村规民约进行约束规范,其行为也不构成违法建设行为。第二、本行政机关认真回复举报人,并本着为群众服务的原则,积极做好说服动员工作,妥善解决问题。在对原告举报的情况调查核实后,本行政机关通过电话向原告汤某回复调查情况,但原告对调查事实并不认可,始终认为刘某堆放砖堆的行为是违法建设并不断进行举报。汤某行政起诉状中所称,其多次举报未有答复,本行政机关对其历次举报均做了认真回复。本行政机关从为群众服务的大局出发,本着调节邻里纠纷,维护群众安居乐业的原则,对刘某做了大量的说服动员工作,劝其将砖堆移到其他地方,但刘某以儿子是精神残疾患者且就此事与原告发生过争执为由,拒绝将砖堆移走。为此,本行政机关也向举报人汤某回复过此情况。综上所述,本行政机关对原告举报的事实进行了认真的调查核实并已向原告予以了答复。因此请求北京市朝阳区人民法院驳回原告的诉讼请求。
(三)事实和证据
北京市朝阳区人民法院经公开审理查明:2000年12月27日汤某与凯达恒信房地产投资有限公司签订《华墅五期房屋产权转让契约》,购买朝阳区十B6号别墅,后因故汤某与凯达恒信房地产投资有限公司签订《更换协议》,将上述购房合同标的物由B6号别墅换购为H8号别墅(施工号为B3)。2011年7月29日,汤某向被告朝阳城管大队邮寄《违章建筑投诉书》,要求被告对华凯苑H7和H8楼南侧由村民搭建的砖围墙是否合法进行确认,并将确认结果书面告知汤某。经被告朝阳城管大队现场调查,原告所举报的砖围墙系在朝阳区十八里店乡老君堂村村民刘某房屋北侧搭建。被告朝阳城管大队认为根据土地使用者为刘某的《集体土地建设用地使用证》,该砖围墙系搭建在刘某宅基地范围内,后被告将曾派遣队员进行调查及上述调查结果向原告汤某口头告知。
另经查,土地使用者为刘某的《集体土地建设用地使用证》"四至"一栏中载明"北至树林0米",但刘某房屋以北至华凯苑H7、H8楼现已无任何树木。原告汤某称根据其提供的华凯苑所在地块的《国有土地使用证》及所附之宗地平面图,其所举报的砖围墙应位于城镇土地之上,对此被告朝阳城管大队未予核实。
上述事实有下列证据证明:
1.《集体土地建设用地使用证》。
2.老君堂村委会关于刘某居住院落情况说明。
3.现场照片。
4.《国有土地使用权证》。
(四)判案理由
北京市朝阳区人民法院经审理认为:根根据《中华人民共和国行政处罚法》相关规定及《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第二款,规划行政主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责制止和查处违法建设。故朝阳城管大队具有在本行政区域内按照其职责查处违法建设的法定职责。
现北京市朝阳区十八里店乡老君堂村村民刘某房屋周边景观现已发生变化,其《集体土地建设用地使用证》中"四至"一栏记载为"北至树林0米"已失去标示意义。原告提交华凯苑小区所在地块《国有土地使用证》,指出涉案砖围墙系建在华凯苑小区所在的国有土地之上,被告对此未予以核实。故被告关于涉案砖围墙系在刘某宅基地范围内的主张本院不予认可。被告朝阳城管大队在接到原告汤某举报后,仅在未查明事实的情况下进行口头答复,现原告要求被告在限定期限内向原告书面答复其所举报的物体是否合法的诉讼请求,应予以支持。
(五)定案结论
北京市朝阳区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(三)项之规定,判决如下:
被告北京市朝阳区城市管理监察大队于本判决生效后十五日内对原告汤某就其所举报的北京市朝阳区H7、H8楼南侧、刘某房屋北侧的砖围墙是否合法作出书面答复。
(六)解说
本案的审理焦点在于原告举报的违法建筑是否系被告的管辖范围,而实质焦点则为行政机关在行政过程中收集到的针对同一事实的不同证据,如果证明内容有矛盾,行政机关应如何认定。
对于在北京市行政区域内的违法建设定义及类别,《北京市禁止违法建设若干规定》第三条作了如下规定:违法建设包括城镇违法建设和乡村违法建设。城镇违法建设是指未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的城镇建设工程,以及逾期未拆除的城镇临时建设工程。乡村违法建设是指应当取得而未取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证或者未按照许可内容进行建设的乡村建设工程。同时,《北京市禁止违法建设若干规定》还规定:城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证以及前款第(二)项中所列规划文件的城镇建设工程。乡镇人民政府负责查处本行政区域内的乡村违法建设,但在撤销乡镇人民政府设置街道办事处的区域内的乡村违法建设,已经取得临时乡村建设规划许可证但未按照许可内容进行建设的,由规划行政主管部门负责查处,应当取得而未取得临时乡村建设规划许可证的,由城市管理综合行政执法机关负责查处。
本案中,根据被告提交的调查图片所示,原告所居住的华凯苑小区南侧是开放式的,其与紧邻的刘某房屋之间没有小区围墙,刘某在其房屋北侧用红砖堆砌成一段封闭的围挡,将其房屋北侧、原告房屋南侧的空地分割了一部分供其作为后院使用。原告认为该红砖墙系违法建设并向被告进行举报。经查,原告所举报的违法建设并未取得任何建设规划许可证,则根据以上规定,违法建设所在地点是城镇还是乡村,决定了负责查处的机关是城管部门还是乡镇政府。被告朝阳城管大队进行调查时取得了土地使用者为十八里店乡老君堂村村民刘某的《集体土地使用证》,而原告汤某也在被告调查过程中向被告提交了其所居住的华凯苑小区所在地块《国有土地使用证》,指出涉案砖围墙系建在华凯苑小区所在的国有土地之上。被告则最终作出决定,认为刘某系在自家宅基地内进行建设,因此不属于被告查处范围。
合议庭认为被告的上述认定不妥。首先,土地使用者为北京市朝阳区十八里店乡老君堂村村民刘某的《集体土地建设用地使用证》中"四至"一栏记载为"北至树林0米",现经查刘某房屋周边景观现已发生变化,其北侧无任何树木,该《集体建设用地土地使用证》中"北至树林0米"的记载已失去标示意义。根据失去关键标示意义的《集体土地建设用地使用证》判断涉案地点属于乡村集体土地,事实依据不足;其次,原告在被告调查过程中已向被告提交了《国有土地使用证》,根据该《国有土地使用证》原告称涉案地点并非集体土地,而是划拨给华凯苑小区开发商使用的国有土地,对于这一与被告自行调查内容相矛盾的证据,被告并未重视,未予核实;第三,根据《北京市禁止违法建设若干规定》,被告仅有对未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证以及相关规划文件,且违法建设明确位于城镇的建设工程有查处职权,在出现对涉案地段的所有权方式出现截然不同的两份证据时,根据法律法规,被告并没有自行对土地所有权性质作出认定的职权,而应尽快交由国土资源局等相关本门进行会商认定。
另,第十条规定:先发现违法建设或者接到举报的行政机关为首查责任机关,不属于其管辖的,应当在2个工作日内将案件材料移送负有查处职责的机关;发现同时有违反其他法律规定情况的,应当在2个工作日内通报其他行政机关。受移送的行政机关应当依法及时查处,并在处理决定做出后2个工作日内书面通报首查责任机关。合议庭认为,朝阳城管大队在接到汤某关于涉案砖围墙系违法建设的举报后,应及时处理,如确系其职责范围则应尽快查处;如举报事由不属于其管辖的,亦应在两日内将案件材料移送负有查处职责的机关。根据现有证据显示,朝阳城管大队在接到举报后在近一年的时间里未作出任何回复,亦属不妥。现原告起诉并非要求被告拆违,而是仅要求被告答复其所举报的"违建"是否合法,对于该项诉讼请求,合议庭认为应予支持,对于该答复应以何种形式、多长期限之内作出,法律法规没有明确规定,合议庭认为为保障行政程序的严肃性及便于当事人嗣后主张实体权利,答复应以书面方式、十五日限期作出为宜。
(秦齐祺)
【裁判要旨】在拆迁行政诉讼案件中,原告起诉并非要求被告拆违,而是仅要求被告答复其所举报的"违建"是否合法,对于该项诉讼请求,人民法院应予支持,对于该答复应以何种形式、多长期限之内作出,法律法规没有明确规定,为保障行政程序的严肃性及便于当事人嗣后主张实体权利,答复应以书面方式、十五日限期作出为宜。