一、首部
（一）裁判书字号：
一审：（2012）梅华法行初字第7号
二审：（2012）梅中法行终字第27号
（三）诉讼各方：
原告李某1。
委托代理人彭某。
被告五华县国土资源局。
法定代表人李某2，局长。
委托代理人黄某,男，系该局干部。
委托代理人赖金华，男，系广东长乐律师事务所律师。
（五）审判机关和审判组织：
一审法院：广东省梅州市五华县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：黄定斌，审判员：温春光，人民陪审员：江祖木。
二审法院：广东省梅州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李林；审判员：张晓峰；代理审判员：杜应建。
（六）审结时间：
一审审结时间：2012年5月28日。
二审审结时间：2012年8月9日。
二、一审情况
（一）一审诉辩主张
原告诉称，其搭建的简易房用地并非是占用的，实际上在2006年5月间，已经依法取得十五卡门店的土地（每卡约75平方米）约1000平方米，其中还有其与本村村民调换的土地（魏某228平方米、李某3￥98平方米、李某4转让的两间安置店100平方米）；同时也没有违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条所规定的禁止行为，且法律明确规定，对其是否存在乱搭建的行为，应由城市规划行政主管的城监部门来处理；再次，其搭建的简易房是经申请批准的，未采取欺骗手段，也未违反土地利用总体规划，未损害国家、集体、个人利益的前提下所搭建的。因此被告所适用的《中华人民共和国土地管理法》第44条、45条、59条、76条是错误的。因此，原告认为，被告五华县国土资源局于2011年12月6日作出华国土资执法（罚）字【2011】第36号《国土资源行政处罚决定书》是在没有查明事实，超越职权，适用法律错误所作出的错误决定，侵害了原告的合法权益，故诉请法院判令撤销被告的处罚决定。
被告依法向本院提交了答辩状，并在庭审中辩称，其于2011年12月6日作出华国土资执法（罚）字【2011】第36号《国土资源行政处罚决定书》是在事实清楚，证据确凿，定性准确，适用法律正确，程序合法的基础上所作出的正确的处罚决定，请求法院依法判令驳回原告的诉讼请求。
（二）一审事实和证据
被告向本院提交了被诉具体行政行为的证据有：1、查处国土资源违法案件卷宗（复印件）1份；2、五华县城市规划设计室的规划图（复印件）1份。
原告向本院提交的证据（均为复印件）有：1、李某1的安置卡1份；2、五华县城市建设管理监察大队临时占地许可证1份；3、关于同意兴建居民新村的批复；4、水寨镇经济办关于工商大厦建设引发矛盾的处理方案；5、协议书；6、合约；7、转让书2份。
经庭审质证，本院对上述证据予以确认。原告提供的证据1、5、6、7只能证明其取得了土地的使用权，但并不能证明其在该土地上的搭建行为是经过合法审批的，且也没有相关证据予以证实是经过合法审批的；证据2中的许可其占用时间为2010年5月20日至2010年5月19日，而发证时间为2010年5月20日，也就是说许可占用时间与发证时间是同一日，原告也无法提交该证据原件，因此可以认定该证据是无效证据；证据3、4均证明即使兴建住房也需要按照相关规定办理手续，并不能够证明原告在该土地上的搭建行为不需要经过合法审批。
五华县人民法院审理查明：在2010年5月份，被告五华县国土资源局水寨国土资源所的工作人员在巡查中发现原告未经依法办理用地手续擅自在位于水寨镇大岭村下屋门口（即县工商局大楼侧旁）土地（四至范围：东至泉某、丘某耕地、魏某耕地；西至县工商局围墙；南至交通路中心线11米；北至李某5耕地、陈某耕地、下屋村小组鱼塘）上搭建建（构）筑物等设施，2010年5月27日，被告向原告发出《责令停止国土资源违法行为通知书》责令其停止违法搭建，等候处理，但其仍然进行搭建，被告便对其违法搭建的行为进行了立案查处。在被告对原告的调查笔录中及其在庭审中的陈述，原告也认为其搭建行为是未经过合法审批的，是违法的。2011年6月3日被告向原告发出了华国土资执法（告）字[2011]第20号《国土资源行政处罚听证告知书》告知其听证的权利，但其放弃了该权利，被告便于2011年6月8日向原告作出了华国土资执法（罚）字[2011]第20号《国土资源行政处罚决定书》，限其自行拆除在水寨镇大岭村下屋门口非法占用搭建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。在向原告送达了华国土资执法（罚）字[2011]第20号《国土资源行政处罚决定书》后，被告发现该处罚决定书的处罚条款中遗漏了具体的履行期限，便向原告收回了该处罚决定书并向其送达了《关于收回行政处罚决定书的通知》。2011年11月17日，被告再次就原告的违法搭建行为向其送达了华国土资执法（告）字[2011]第36号《国土资源行政处罚听证告知书》，并举行了听证，原告亦承认其搭建行为是违法的，且被告的国土执法大队和水寨国土资源所也多次制止过。2011年12月6日，被告向原告作出了华国土资执法（罚）字[2011]第36号《国土资源行政处罚决定书》，限其在接到该处罚决定书的第二日起三十日内，自行拆除在水寨镇大岭村下屋门口非法占用1079.05平方米土地（四至范围：东至泉某、丘某耕地、魏某耕地；西至县工商局围墙；南至交通路中心线11米；北至李某5耕地、陈某耕地、下屋村小组鱼塘）上搭建的建构筑物（铁皮瓦厂、房等），恢复土地原状。原告不服该处罚，便向五华县人民政府申请复议，五华县人民政府于2012年3月3日作出了五华县人民政府华府行复[2012]第01号《行政复议决定书》维持被告2011年12月6日作出的华国土资执法（罚）字[2011]第36号《国土资源行政处罚决定书》，原告不服，便诉请本院提起诉讼，请求依法撤销被告2011年12月6日作出的华国土资执法（罚）字[2011]第36号《国土资源行政处罚决定书》。
（三）一审判案理由
五华县人民法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定"未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，......限其拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，......。"被告对原告的违法搭建行为作出的处罚，符合法定职权。被告根据原告违法搭建的事实，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，作出的华国土资执法（罚）字[2011]第36号《国土资源行政处罚决定书》，事实清楚，适用法律准确，程序合法，作出的决定并无不当。原告提交的证据虽能证明一定的事实和理由，但并不能证明是经政府部门依法审批的，被告的上述搭建行为是非法的，因此，其请求撤销，理由不足，不予采纳。
（四）一审定案结论
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告2011年12月6日作出的华国土资执法（罚）字[2011]第36号《国土资源行政处罚决定书》
本案受理费50元，由原告李某1负担。
三、二审情况
宣判后，原告李某1不服提起上诉称：原审判决不顾法律和事实，错误判决维持被上诉人的处罚决定，侵害了上诉人的合法权益。理由如下：座落在水寨镇大岭村下屋门口（即五华县工商局大楼侧）1400平方米左右的土地，系其依法取得的15卡返还店面地和与同村村民转换地等（有安置卡、魏某、李某3等转让协议），这些土地来源清楚、合法。2010年5月20日，上诉人向五华县城监大队申请在该闲置土地上搭建简易铁皮房并得到批准后，申请人才进行搭建。但是，被上诉人不顾客观事实，在超越职权的情况下，多次向上诉人作出期限拆除的行政处罚决定。
被上诉人五华县国土资源局答辩称：原审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规准确，审判程序合法，作出了公正的裁决。请求二审法院依法驳回上诉，维持一审判决。理由是：一、原审判决认定事实正确。经调查，2010年5月间，水寨国土资源所工作人员在巡查中发现上诉人未经依法办理用地手续，擅自在位于水寨镇大岭村下屋门口的土地上搭建建筑物（铁皮瓦房）等设施，并给予了制止。2011年2月，上诉人仍未停止兴建，被上诉人依法立案查处，在查清相关事实后，对上诉人进行处罚前，依申请举行了行政处罚听证会，上诉人在调查笔录及听证会上承认其未办理任何合法用地手续，属未批先用。被上诉人根据《土地管理法》第43条、第44条、第76条的规定，于2011年12月6日作出华国土资执（罚）字【2011】第36号《处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法。二、上诉人在水寨镇大岭村下屋门口搭建简易工棚是违法占用土地。不论上诉人搭建建筑物属何种类型，不影响非法占用土地行为的认定。三、对上诉人的违法行为作出的处罚决定是法律赋予的权利，并无超越职权。根据《土地管理法》第43条、第44条、第76条的规定，任何单位和个人需要使用土地的均应得到土地行政主管部门的批准方可使用。上诉人在未经土地行政主管部门的批准而擅自占用土地搭建建筑物，是法律禁止的。《土地管理法》第76条明确授权县级以上人民政府土地行政主管部门的管理职权。四、上诉人在一审法院开庭时，无法提供五华县城市建设管理监察大队批准的监字第（2010）03号《临时占用许可证》原件，只提供了复印件，应认定城监大队没有批准给上诉人搭建。
梅州市中级人民法院经开庭审理，查明的事实与一审法院查明的事实基本一致。另查明，2006年8月7日，五华县人民政府作出华府函【2006】63号《关于同意兴建居民新村的批复》，该批复同意五华县水寨镇大岭村村民委员会在县城20小区内集约3亩土地兴建居民新村，按规定办理有关手续。
梅州市中级人民法院经审理认为，上诉人李某1虽提供了安置卡、协议书、转让书等证据证明其可以使用位于水寨镇大岭村下屋门口约1079.05平方米的土地，但该宗地块仍属农用地，五华县人民政府于2006年8月7日作出华府函【2006】63号《批复》亦告知用地人按规定办理有关手续。上述安置卡、协议书、转让书等证据不能证明上诉人用地经行政主管部门批准。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，任何单位和个人需临时用地应经土地行政主管部门批准后方可使用，上诉人未经职能部门批准擅自占用土地搭建建筑物，属非法占用土地的行为。被上诉人五华县国土资源局发现上诉人非法占用土地行为后，履行了依法立案、调查事实、告知听证权利、举行听证等程序。被上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，作出华国土资执（罚）字【2011】第36号《处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法。原审判决维持被上诉人作出的华国土资执（罚）字【2011】第36号《处罚决定书》正确，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。
四、解说
取得农用地使用权不等于可以未经审批就在农用地上随意搭建建筑物。
农用地是直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。农用地使用权是指农村集体经济组织成员或其他单位、个人依法以承包方式取得的用于农、林、牧、渔等生产经营活动的有期限限制的集体土地使用权。在我国，土地属于稀缺资源，国家对其用途实行了严格的管制，改变土地用途必须经过有关部门的严格审批。本案中，原告李某1虽提供了安置卡、协议书、转让书等证据证明其可以使用涉案的土地，但该宗地块仍属农用地，也就是说原告李某1对涉案土地只取得了农用地使用权，但未取得建设用地使用权。原告李某1未经职能部门批准擅自占用土地搭建建筑物，属非法占用土地的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，任何单位和个人需临时用地应经土地行政主管部门批准后方可使用，原告李某1若想在该宗土地上搭建建筑物，需先办理好农用地转批手续，使其变为建设用地。但在实践中，一些人受利益驱动或因相关部门对违法行为查处乏力等因素，以各种名义在农用地上搭建建筑物，如：以发展畜禽养殖建设畜禽舍为名，圈占农用地包括耕地建住宅用房；或以发展观光农业名义，圈占农用地包括耕地，建设旅游休闲度假村，从事餐饮住宿娱乐等服务经营项目等。如何加强农用地的规范管理，可以从以下几方面入手： 首先，要有针对性地进行依法用地的法律法规宣传，提供优质服务。市县级国土局、国土所按照分片包村责任制，走进农家院落，深入田间地头，对于符合政策规定的，要尽快服务到位，完善用地手续；对不符合政策的要明确告知，及时警示，并指出应该如何规范办理用地手续。其次，要依照规定，严格管理。在办理农业结构调整用地的备案与审批手续时，就应该依据初期规划设计对用地进行区别鉴定，根据用地类型办理相关手续。最后，各级执法监察人员要按照执法责任制，强化动态巡查，及时掌握管辖区域各种建设动工苗头，要在第一时间及时发现，及时处置违法用地。
（宋小翠）
【裁判要旨】取得农用地使用权不等于可以未经审批就在农用地上随意搭建建筑物，任何单位和个人需临时用地应经土地行政主管部门批准后方可使用。
