（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：江苏省泰州市姜堰区人民法院（2012）泰姜行初字第0002号。
二审判决书：江苏省泰州市中级人民法院（2012）泰中行终字第0049号。

2.案由：公安行政强制。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：杨某。
被告（被上诉人）：泰州市姜堰区公安局交通巡逻警察大队。
法定代表人李某，男，该大队大队长。
委托代理人曹某，男，该大队副大队长。
委托代理人杨某，男，泰州市姜堰区公安局干部。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：泰州市姜堰区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张顺群；审判员：郁峰、杨京。
二审法院：泰州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：高云；审判员：苏媛媛、顾金才。

6.审结时间:
一审审结时间：2012年5月9日。
二审审结时间：2012年7月30日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：被告工作人员因原告未按要求出示行驶证及驾驶证，遂拔掉原告汽车的钥匙，并填制扣车强制凭证。后经说服教育，原告出示了行驶证及驾驶证，被告工作人员对原告的证件查验核对后，未再制作扣车强制凭证，将原告的身份证及汽车钥匙发还给原告。

2.原告诉称：2011年9月28日上午，原告到泰州市姜堰区交警大队城区一中队找民警王某1处理事情，因王某1不在办公室，该大队民警池某接待原告时，原告惹怒了池某，情急之下，池某出门拔取原告汽车的钥匙，并填制扣车强制凭证。请求本院确认被告泰州市姜堰区交警大队工作人员扣押原告汽车钥匙的行为违法，并由被告承担本案的诉讼费。

3.被告辩称：原告身为机动车驾驶员拒绝交通民警查验驾驶证、行驶证，已构成违法。我队工作人员池某为纠正原告的违法行为，防止原告违法行为的继续发生，采取拔取原告汽车钥匙的方法，控制违法行为人的车辆，属履行职责的合法行为。原、被告之间不存在具体行政行为，请求驳回原告的起诉。

（三）一审事实和证据
江苏省泰州市姜堰区人民法院经公开审理查明：2011年6月29日，被告泰州市姜堰区交警大队城区一中队民警王某1、柳某等人在姜堰大道与溱湖大道交叉路口执勤时，要求驾车经过的原告杨某出示行驶证及驾驶证进行查验，但原告未能出示驾驶证及行驶证，仅提供身份证后即驾车离开现场。同年9月28日，原告驾车到泰州市姜堰区交警大队城区一中队要求发还身份证，该中队工作人员池某接待并了解情况后，要求原告出示行驶证及驾驶证，但原告坚持要求发还身份证，拒绝出示行驶证及驾驶证。池某遂拔掉原告汽车的钥匙，并填制扣车强制凭证，依照《中华人民共和国道路交通安全法》第九十五条及公安部《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十五条第一款第（一）项的规定拟扣留原告车辆。原告认为池某拔取汽车钥匙的行为违法，拨打"110"指挥中心报警，"110"指挥中心派员到现场了解情况后，认为城区一中队执法行为合法。经说服教育，原告出示了行驶证及驾驶证。池某对原告的证件查验核对后，未再制作扣车强制凭证，并将原告的身份证及汽车钥匙发还给原告。
上述事实有下列证据证明：
被上诉人当时执勤的两位民警王某2、柳某的证人证言及上诉人对被上诉人当庭陈述案件事实的认可。

（四）一审判案理由
江苏省泰州市姜堰区人民法院经审理认为：首先原告身为机动车驾驶员拒绝出示行驶证及驾驶证，违反《中华人民共和国道路交通安全法》第九十五条及《道路交通安全违法行为处理程序规定》第九条、第十条的规定，属违法行为。被告工作人员为纠正原告的违法行为，采取拔取原告汽车钥匙控制原告车辆的方法，为扣留原告车辆作准备，应视为为拟扣留车辆所采取的留置措施。最高人民法院（1997）法行字第21号《关于对当事人不服公安机关采取的留置措施提起的行政诉讼法院能否作为行政案件受理的答复》中指出留置是公安机关行政管理职权的一种行政强制措施，属于《行政诉讼法》第十一条第一款第（二）项规定的人民法院行政诉讼受案范围。因此，该行为属于具体行政行为，具有可诉性。其次，根据相关法律规定，被告有权对原告驾驶证、行驶证进行查验。原告在被告行政执法过程的两个阶段均拒绝出示证件，显然违法，被告对原告的违法行为负有纠正的职责与义务。在此情况下，被告工作人员拔取原告汽车钥匙，采取留置原告车辆的强制措施，并准备对原告车辆实施扣留，符合法律规定。原告自我纠正违法行为后，被告及时返还原告的证件及汽车钥匙，被告的执法行为恰当、合法。

（五）一审定案结论
江苏省泰州市姜堰区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告杨某的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称：被上诉人工作人员拔取上诉人汽车钥匙时，上诉人的车辆未在道路上行驶，不适用《中华人民共和国道路交通安全法》及《道路交通安全违法行为处理程序规定》。且上诉人无违法行为，被上诉人工作人员拔取车钥匙的行为程序违法，该行为无法律法规依据。请求二审法院将此案发回重审。
（2）被上诉人辩称：在检查过程中由于上诉人拒绝出示行驶证和驾驶证，执勤民警依法对上诉人的车辆进行扣留是完全正确的，在上诉人配合民警的检查，出示了驾驶证和行驶证后，执勤民警取消了提留车辆的行为，并返还车钥匙，其行为属履行职责的合法行为。请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。

2.二审事实和依据
查明事实及证据与一审一致。

3.二审判案理由
江苏省泰州市中级人民法院经审理认为：上诉人拒绝出示行驶证、驾驶证，公安机关交通管理部门根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十五条规定，应当扣留其车辆。泰州市姜堰区交警大队工作人员拔取上诉人汽车钥匙，并准备对上诉人所驾驶的车辆实施扣留，符合法律规定。后因上诉人出示行驶证、驾驶证，泰州市姜堰区交警大队取消了扣留车辆的行为，并及时返还杨某的证件及汽车钥匙，其执法行为恰当、合法。另外，《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条第（一）项规定"道路"，是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。根据该规定，上诉人主张被上诉人拔取上诉人车钥匙时，未在道路上行驶，本案不适用《中华人民共和国道路交通安全法》及《道路交通安全违法行为处理程序规定》的观点不成立。

4.二审定案结论
江苏省泰州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人于俊杰负担。

（七）解说
从法律角度而言，一个完整的行政强制措施，本身是具有阶段性的，可以分为三个阶段：检查处理阶段、限期主动履行阶段、强制执行阶段。本案中，行政执法机关在采取了一定的强制性手段之后，由于行政相对人主动认错并自觉履行了相关义务，最终并没有实际履行最后强制执行阶段，可以称之为"未实施终了的行政强制措施"，这在行政执法实践中，也屡见不鲜。对于这类执法行为的司法审查进行研究，具有典型意义。
首先，该类行政强制措施区别于行政强制措施的预备阶段，具有可诉性。具体行政行为的可诉性应当取决与该行为的成熟性，行政行为只有发展到适宜由法院处理的阶段即达到成熟性的标准，法院才能够对其进行司法审查，而该判断标准包括三个方面：一是行政争议的问题是否是法律问题；二是所争议的行政决定是否是最后决定，即当事人法律上的地位是否因为该行政决定而可能受影响；三是推迟对该行为的审查对当事人是否造成困难。行政强制措施的预备阶段中所争议的问题并非是法律问题，而是事实问题，如在检查阶段中确定的是相对人是否携带身份证、驾驶证等事实问题；而且在该阶段做出的决定如要求相对人出具驾驶证并不影响当事人法律上的地位；再者推迟对检查阶段的审查对相对人没有实际影响，因此，行政强制措施的预备阶段实质上是一种不成熟的行政行为。反之，行政强制措施的未实施终了阶段对于当事人的法律地位、切身利益有直接的影响，属于成熟的行政行为，故未实施终了的行政强制措施具有可诉性，人民法院应当依法对其进行合法性审查。
其次，完整的行政强制措施包括事实调查、听取被扣押人意见、扣押实施行为、填开扣押凭证、送达被扣押车辆所有人等程序，而未实施终了的行政强制措施往往缺少后面几个程序，如本案中被告最终并没有出具相应的扣车强制凭证，并且主动发还了车辆钥匙，其对原告的行政强制措施程序上和客观事实上都存在一定的要素缺失，因此其虽然同实施终了的行政强制措施一样具有可诉性，但也存在一定的差异，主要体现在以下几方面：
1.权限的合法性审查。首先是行政主体权限的合法性，未实施终了的行政强制措施同实施终了的行政强制措施的区别在于程序和要件的完善，但对于行政主体权限的要求并没有弱化，因此对于未实施终了的行政强制措施合法性审查首先应该审查该强制措施实施主体是否是符合法律、法规规定的行政机关或组织，是否具有做出该行政强制措施的法定权利。其次是该行政强制措施的设定权限的合法性，《行政强制法》对于行政强制措施的种类和设定都有明确的规定，对于不同的行政强制措施设定主体和形式都有明确的规定。本案中，被告的行政强制权有法律明确规定，其权限是合法的。
2.程序的合法性审查。我国《行政强制法》对行政机关实施行政强制应当遵循的一般程序和具体程序均作了明确规定，对于扣押行政相对人财物的，应制作并当场交付扣押决定书和清单，即便是当场执法的，也应报负责人批准，补办相关手续，而本案中，行政机关并未制定扣押凭证也未补办相关手续，如果严格按照行政程序的规定，应当属于程序不合法，但是为实施终了的行政强制措施具有其特殊性，其同一般的行政强制措施即实施终了的强制措施存在明显的差异，其本身就存在着一定的程序瑕疵，因此，对于未实施终了的行政强制措施的程序性审查应当适当的放宽，如本案中被告扣押原告的财物后并非不制作扣押决定书，而是在制作扣押决定书过程中，原告认识并自行纠正其违法行为，且被告执法过程已处于发还扣押财物程序，虽然被告执法人员拔取原告汽车钥匙确属一种强制手段，但其扣押的强制措施并没有真正实施终了，在这种情形下，法律效果应当服从社会效果和理性，继续制作扣押决定书并送达原告显然属于机械执法，不利于执法效率提高和执法效果及目的的实现，与法律精神背道而驰。
（苏媛媛、蔡鹏）