（一）首部

1．判决书字号
一审判决书：浙江省上虞市人民法院（2012）绍虞行初字第8号判决书。
二审判决书：浙江省绍兴市中级人民法院（2012）浙绍行终字第69号判决书。

2．案由
房屋行政登记

3．诉讼双方
原告（被上诉人）：庞某。
委托代理人：陈临浙，浙江世纪方正律师事务所律师。
被告（上诉人）：嵊州市住房和城乡建设局。
法定代表人：沈某，局长。
委托代理人：吴松良，浙江盛久律师事务所律师。
第三人：张某。

4．审级：二审。

5．审判机关和审判组织
一审法院：浙江省上虞市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王军；审判员：徐永进；审判员：赵浩平。
二审法院：浙江省绍兴市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王普庆；代理审判员：蒋瑛、范卓娅。

6．审结时间：
一审审结时间：2012年7月26日。
二审审结时间：2013年2月26日。

（二）一审诉辩主张

1、被诉具体行政行为
2007年6月27日嵊州市建明领带服装厂（经营者张某）申请对位于嵊州市领带园区1路10号厂房办理房屋所有权初始登记。申请人嵊州市建明领带服装厂（经营者张某）提交了营业执照（主体身份证明），土地使用权证（使用者为嵊州市建明领带服装厂），用地规划许可证（用地单位为嵊州市建明领带服装厂），消防验收合格意见书（2007年被验收单位嵊州市建明领带服装厂），领带集聚区管理办公室许可办证意见书及工业企业房屋建筑备案表，房屋质检报告及防雷设施检测报告，测绘报告。被告经审查，嵊州市建明领带服装厂所提供的资料内容符合相关规定，且申请人与办证资料载明的各项被许可人记载相符，故予以办理房屋初始所有权登记，于2007年10月发放浙嵊房权证嵊字第0×××××9号房屋所有权证。

2、原告诉称
原告于2001年8月以自己的名义向嵊州市工商管理局办了个体工商企业嵊州市建明领带服装厂，注册号：3306833115796。2002年因企业发展需要，向嵊州市国土资源局申报技改项目建设用地。2003年3月11日，原告以嵊州市建明领带厂名义与嵊州市国土资源局签订了嵊土让合字（2003）第28号国有土地使用权出让合同，以146.56万元受让了座落于嵊州市领带工业园区（现为领带园区1路10号）面积为5637平方米的国有土地使用权，嵊州市国土资源局于2003年4月28日向原告颁发了嵊州国用（2003）字第1—1415号国有土地使用权证。2006年7月，原告与张某、周某、安某、喻某等五人以现金出资50万元开办了嵊州市建明领带服装有限公司，公司地址设在原告位于领带园区1路10号的嵊州市建明领带服装厂内，但该土地使用权仍属原告所有。2011年10月，原告因绍兴银行股份有限公司诉嵊州市远东汽车销售服务有限公司、嵊州市建明领带服装厂抵押借款合同纠纷一案，才发现原告所有的嵊州国用（2003）字第1—1415号国有土地使用权证项下的5637平方米土地使用权，已被本案被告在2007年10月，以张某在2007年3月才开办的嵊州市建明领带服装厂（注册号：330683601032332）的名义办理了房产登记并颁发了嵊字第0×××××9号房屋产权证，该房屋是张某建在原告所有的领带园区1路10号原嵊州市建明领带服装厂（经营者为庞某）内。原告认为，本案被告在为张某的嵊州市建明领带服装厂办理嵊字第0×××××9号房屋产权登记中，在明知张某提供的嵊州市建明领带服装厂营业执照中，该厂是在2007年3月才开办的而其同时提供的嵊州市建明领带服装厂名下的嵊州国用（2003）字第1—1415号国有土地使用权证是2003年4月取得的，二者之间时间相差4年之久，存在明显不相符的情况下，未履行其登记审查义务，错误为张某的嵊州市建明领带服装厂办理了浙嵊房权证嵊字第0×××××9号房屋产权证，严重损害了原告作为嵊州国用（2003）字第1—1415号国有土地使用权证项下5637平方米土地使用权人的合法权益。现根据法律规定，诉至法院，请求：一、请求依法撤销被告作出的浙嵊房权证字第01070041109号房屋所有权证。二、本案诉讼费用由被告承担。

3、被告辩称
第一、权属登记经过：2007年6月27日嵊州市建明领带服装厂（经营者张某，下称建明厂）申请对位于嵊州市领带园区1路10号厂房办理房屋所有权初始登记，申请人建明厂提交了营业执照（主体身份证明），土地使用权证（使用者为嵊州市建明领带服装厂），用地规划许可证（用地单位为嵊州市建明领带服装厂），消防验收合格意见书（2007年被验收单位嵊州市建明领带服装厂），领带集聚区管理办公室许可办证意见书及工业企业房屋建筑备案表（证明工程规划许可证与工程施工许可），房屋质检报告及防雷设施检测报告（2007年6月办理，系验收合格结论），测绘报告（面积确认）。经审查建明厂所提供的资料内容符合相关规定，且申请人与办证资料载明的各项被许可人记载相符，故予以办理房屋初始所有权登记，于2007年10月发放浙嵊房权证嵊字第0×××××9号房屋所有权证。第二、答辩人认为：申请人提交的办证资料齐全，办证机构应当及时予以办证，至于原告庞某主张的此建明厂与彼建明厂问题，办证机构无法发现，因为办证机构的审查权仅限于形式审查，且办证所需众多前期资料，均为申请人建明厂持有并提供。照原告的逻辑应当为原告的建明厂持有，众多的资料怎么会被张某的建明厂持有。原告自己发现问题亦是在绍兴银行起诉之后，且现知原告的土地上也有张某等人进行建设，答辩人无法亦无需进行实质审查。答辩人已在合法、合理范围尽到审慎审查义务。请求法院依照查明的事实，作出是否撤销登记的判决，并明确是否存在欺骗办证事实。

4、第三人张某未作答辩。

（三）一审事实和证据
上虞市人民法院经公开审理查明：2007年6月27日经营者为张某，成立于2007年3月23日的嵊州市建明领带服装厂申请对位于嵊州市领带园区1路10号一幢5楼厂房办理房屋所有权初始登记。申请人嵊州市建明领带服装厂（经营者为张某）提交了营业执照（主体身份证明），嵊州国用（2003）字第1—1415号土地使用权证（使用者为嵊州市建明领带服装厂），用地规划许可证（用地单位为嵊州市建明领带服装厂），消防验收合格意见书（2007年被验收单位嵊州市建明领带服装厂），领带集聚区管理办公室许可办证意见书及工业企业房屋建筑备案表，房屋质检报告及防雷设施检测报告，测绘报告。被告嵊州市住房和城乡建设局对其予以办理房屋初始所有权登记，于2007年10月发放浙嵊房权证嵊字第0×××××9号房屋所有权证。同时查明，原告庞某于2001年8月向嵊州市工商行政管理局申办了个体工商企业嵊州市建明领带服装厂，经营者为庞某。2003年3月11日该嵊州市领带服装厂与嵊州市国土资源局签订了嵊土让合字（2003）第28号国有土地使用权出让合同，以146.56万元受让了座落于嵊州市领带工业园区面积为5637平方米的国有土地使用权，嵊州市国土资源局于2003年4月28日向该嵊州市建明领带服装厂颁发了嵊州国用（2003）字第1—1415号国有土地使用权证。经营者为庞某的嵊州市建明领带服装厂于2006年3月30日因未年检及营业期限届满被注销。经营者为张某的嵊州市建明领带服装厂成立日期是2007年3月23日，因未参加2010年度年检换照被吊销后于2011年12月13日被注销。
上述事实有下列证据证明：
（1）张某建明厂营业执照。
（2）房屋所有权登记申请书。
（3）嵊州国用（2003）字第1—1415号土地使用证。
（4）建设用地规划许可证。
（5）消防验收意见书。
（6）管理办公室批准文书。
（7）建筑备案表。
（8）房屋质量检测报告。
（9）防雷检测报告。
（10）测绘报告。
（11）房产证。
（12）法律依据：《城市房屋权属登记管理办法》。
证据（1）-（12）均证明张某的嵊州市建明领带服装厂提供的资料内容。
（13）庞某名下的注册号为3306833115796的嵊州市（老）建明领带服装厂营业执照一份，证明该领带服装厂系原告在2001年开办的个体工商企业的事实。
（14）嵊土让合字（2003）第28号国有土地使用权出让合同一份，证明在2003年3月以嵊州市（老）建明领带服装厂名义与嵊州市国土资源局签订土地使用权出让合同，有偿使用嵊州市领带工业园区1路10号5637平方米国有土地使用权的事实。
（15）嵊州国用（2003）字第1—1415号国有土地使用权证一份，证明原告出资依法受让座落于领带工业园区1路10号5637平方米国有土地使用权以及该土地使用权证下的国有土地使用权属于原告所有的事实。
（16）嵊州市单位房屋登记申请书、浙嵊房权证嵊字第0×××××9号房屋所有权证，证明张某以其个人名下的嵊州市（新）建明领带服装厂向被告申请办理座落于原告所有的领带园区1路10号，建筑面积3237.29平方米5层楼房产权证的事实，被告未履行审查该房座落的土地使用权所有人的职责和义务，错误为张某办理了房屋产权登记并发放了嵊字第0×××××9号房屋所有权证的事实。
（17）张某名下的注册号为330683601032332的嵊州市（新）建明领带服装厂营业执照复印件一份，证明张某名下嵊州市建明领带服装厂是在2007年3月才开办的，与原告在2001年开办的嵊州市建明领带服装厂系两个完全不同的工商企业的事实，该厂虽与原告的嵊州国用（2003）字第1—1415号国有土地使用者同名，但时间相差4年之久，明显不属于同一企业事实。
（18）嵊州市建明领带服装有限公司营业执照和公司基本情况各一份，证明该公司成立于2006年7月13日，企业住所为嵊州市领带工业园区1路10号，原法定代表人为庞某，后变更为张某的事实。

（四）一审判案理由
上虞市人民法院经审理认为：加强对城市房屋权属管理，维护房地产市场秩序，保障房屋权利人的合法权益，是法律赋予房地产行政主管部门的权力与职责。《城市房屋权属登记管理办法》第八条第三款规定：“直辖市、市、县人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内的房屋权属登记管理工作。”被告嵊州市住房和城乡建设局作为县级人民政府主管房屋权属登记机构，有明确的规章授权，具有城市房屋权属登记的主体资格。
对申请人提交的房屋的权属登记材料，被告应当依照法定的程序进行。《城市房屋权属登记管理办法》第六条：“房屋权属登记应当遵循房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致原则。”第十六条规定：“新建的房屋，申请人应当在房屋竣工后的三个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件。”被告嵊州市住房和城乡建设局对申请人嵊州市建明领带服装厂（经营者为张某）提交的房屋权属登记材料应当进行依法审查，但申请人提交的材料中个体工商户营业执照中经营者为张某的嵊州市建明领带服装厂的成立日期是2007年3月23日，提交的嵊州国用（2003）1—1415号国有土地使用权证是2003年4月嵊州市人民政府颁发，申请人为嵊州市建明领带服装厂，其经营者为庞某，虽然国有土地使用权证上只有嵊州市建明领带服装厂，未注明经营者为庞某，但对上述时间上的不一致，被告嵊州市住房和城乡建设局应当依法予以审慎审查以及依法要求申请人嵊州市建明领带服装厂（经营者为张某）予以合理说明，致使房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权权利主体客观上不一致。第三人张某（新嵊州市建明领带服装厂经营者）对申请房屋权属登记应当提交真实有效的申请材料，并应当向登记机构释明相关情况，对此导致具体行政行为有误，存在过错。
综上，被告嵊州市住房和城乡建设局对申请人嵊州市建明领带服装厂（经营者张某）颁发的房屋所有权证证据不足，应当予以撤销。

（五）一审定案结论
浙江省上虞市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，作出如下判决：
撤销被告嵊州市住房和城乡建设局浙嵊房权证嵊字第0×××××9号房屋所有权证。
本案受理费50元，由被告嵊州市住房和城乡建设局负担。

（六）二审情况

1、诉辩主张
上诉人（原审被告）诉称：1、原审判决对张某行为定性错误。张某于申请房屋所有权登记前，故意在工商部门办理与他人名称一样的嵊州市建明领带服装厂，并在申请房屋所有权登记时隐瞒这一情况，提供庞某的建明领带服装厂所有的土地证进行申请。属于故意实施以虚报、瞒报房屋权属情况等非法手段获得房屋权属证书的欺骗办证行为。2、上诉人属于被欺骗，且已在合理范围内尽到审慎审查义务。被上诉人、贷款银行此前对该错误均未发现，证明对于该主体不一的情况，非经特别指出无法发现，且规划许可、工程许可、消防验收等证件均记载为嵊州市建明领带服装厂，故上诉人已尽到合理范围的审查义务，办证错误系申请人故意欺瞒所致。请求维持撤销权属登记的判决内容，对一审事实认定予以改判。
被上诉人（原审原告）辩称：即使张某申请房屋权属登记行为中存在故意欺骗的目的，上诉人也应该发现2003年颁发的土地使用权证与2007年张某成立嵊州市建明领带服装厂之间的矛盾。请求维持一审法院关于撤销浙嵊房权证嵊字第0×××××9号房屋所有权证的判决。

2、二审事实和证据
绍兴市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。
另查明，张某系在逃人员。

3、二审判案理由
绍兴市中级人民法院经审理认为：根据《城市房屋权属登记管理办法》第十条第一款第（二）项之规定，上诉人作为房地产行政主管部门，应当在作出房屋权属登记前进行权属审核。该办法第六条规定：“房屋权属登记应当遵循房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则”，且房屋权属登记涉及相对人重大经济权益，故上诉人负有对权利主体是否一致进行审慎审查的义务。
原审第三人张某在申请涉案房屋所有权登记时，提交字号名称为嵊州市建明领带服装厂的个体工商户营业执照一份，执照有效期自二ОО七年三月二十三日开始，同时提交嵊州市人民政府于2003年4月核发的嵊州国用（2003）字第1-1415号国有土地使用权证一份，确认座落于领带工业园区内，地号为1-50-0-2002的工业用地，其使用者为嵊州市建明领带服装厂。上诉人在审核房屋所有权申请者与土地使用权权利主体是否一致时，未发现申请房屋权属登记的“嵊州市建明领带服装厂”成立于取得国有土地使用权的“嵊州市建明领带服装厂”之后，主体认定不清，致登记错误。一审法院认定其未尽审慎审查义务，并无明显不当。申请人张某是否存在故意虚报、瞒报房屋权属的情况不影响上诉人审慎审查房屋权属职责的履行，故上诉人的上诉理由，本院不予支持。原审判决撤销被诉具体行政行为并无不当，上诉人的上诉请求，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。

4、二审定案结论
绍兴市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人嵊州市住房和城乡建设局负担。
本判决为终审判决。

（七）解说
本案的争议焦点实际上很明确，即被告（上诉人）嵊州市住房和城乡建设局在办理房屋产权登记过程中是否尽到了审慎审查义务。
首先，我们从字面意思来理解“审慎审查”，即登记机构应当秉持谨慎、合理的注意义务对申请人提交的材料予以审查。那么谨慎、合理的注意义务并不局限于形式审查。
其次，与审慎审查密切相关的形式审查与实质审查的概念分析。第一，所谓实质审查是指行政主体必须就申请人所提供的材料的真实性负担实质调查和验收义务。而形式审查则是行政主体就当事人所提交的材料的数目、格式、与原件是否一致等表象进行审查，而不深究材料所载内容的真实性、合法性，如果材料表象没有瑕疵则应当对申请人申请的内容予以登记或者确认。第二，从信赖利益保护原则的角度出发，行政主体在作出影响相对人权益的具体行政行为过程中，对当事人提交的材料的审查应当负有谨慎的合理注意义务，其具体衡量标准暂时法律也未作出明确规定，理论界和实务界的争议都比较大。一种来自理论界的“实质性审查为主”的审查标准，从维护相对人的权益最大化角度来分析，的确这一标准对行政主体提出了较高要求，即对当事人提交的材料从形式上把关，实质上严格审查，防止事后因材料不真实带来的行政行为的撤销，从而浪费大量的行政和司法资源。另一种声音主要是实务界的“形式审查为主”的审查标准。多数行政机关认为过高的审查标准，将对行政主体工作的展开带来诸多困难与不便，行政资源的错综复杂与柔和，不利于“权责清晰明确”的落实。另外，对行政相对人带来的并不是“利大于弊”的实质好处，反而行政效率降低，恰恰影响了相对人的权益。第三，目前的法律、法规也只是规定了申请人在申请房屋登记时应向房屋登记机关提供哪些材料，并未规定房屋登记机关对这些材料的真实性进行实质审查，对于材料的完备、齐全进行必要形式审查。这里的形式审查并不是说登记机关可以随意依据登记申请人所提供的材料即作出登记的决定；相反，登记机关必须负担谨慎注意义务，即必须就登记申请人所提供的材料仔细加以审核，只有在满足书面材料无瑕疵的情况下才可以作出登记决定。如果申请人提交的材料有瑕疵，如合同书上有更改的痕迹，缺少必要的证明材料，登记机关应当有权拒绝。
再次，《城市房屋权属登记管理办法》（2001年8月15日中华人民共和国建设部令第99号）第六条规定了登记机构负有对权利主体是否一致进行审慎审查的义务。该办法第二章第十条第一款第二项也规定了登记机构应当进行“权属审核”。这里的权属审核实际上就要求登记机构对申请人提交的相关权证的主体进行审核。尤其是企业、公司等，成立的时间、获取相关权证的时间、变更执照、执照的年审情况等等，都应当是登记机构需要审查的内容，并不是被告（上诉人）所认为的仅仅是审查相关材料名称一致即可，更不是即使提供材料不实，责任也应当由申请人承担。瑕疵登记不同于错误登记。本案所折射出的是错误登记，影响到了真正权利人庞某的合法权益。而瑕疵登记，影响的权益相对较小，也可以通过行政主体自我纠错恢复到合法、合理状态。
最后，本案的一个突出问题即二审法院查明的第三人张某系在逃人员，其存在故意虚报、瞒报房屋权属的情况。两级法院均认定申请人是否存在故意虚报瞒报并不影响房屋权属登记的审慎审查职责的履行。实际上，申请权属登记时的“嵊州市建明领带服装厂”成立时间与取得国有土地使用权的“嵊州市建明领带服装厂”成立时间相差四年，作为登记机构的嵊州市住房和城乡建设局应当依法进行审慎审查，对这一问题可以要求申请人张某作出相关说明并附卷备查。
需要指出的两个问题：一是申请人张某对申房屋权属登记应当提交真实有效的申请材料，并应当向登记机构释明相关情况，对此导致具体行政行为有误，存在一定的过错。二是原告庞某的建明领带服装厂现已经注销，其嵊州国用（2003）1—1415号国有土地使用权证是否依然有效，是该案反映出相关联的一个内容。
(薛敏)