（一）首部

1、判决书字号
一审判决书：北京市海淀区人民法院（2012）海行初字第00163号判决书

2、案由：不履行法定职责

3、诉讼双方
原告：宋某
被告：北京市住房和城乡建设委员会
住所地：北京市海淀区西四环中路16号院3号楼（C座）
法定代表人：杨斌，主任。
委托代理人：委托代理人吴华，北京市观韬律师事务所律师。
委托代理人张奖励，北京市观韬律师事务所实习律师。

4、审级：一审

5．审判机关和审判组织
一审法院：北京市海淀区人民法院。
审判员：孙建

6．审结时间：2012年8月2日

（二）诉辩主张

1、被诉具体行政行为
不履责案件无具体行政行为。

2、原告诉称
原告与侯某（已去世）于1979年结婚。2003年9月，原告与侯某决定将侯某单位调换给二人的两居室楼房过户给原告，遂共同向北京市海淀区建设委员会所属的海淀区房屋土地经营管理中心北太平庄分中心提交了变更登记申请。海淀区房屋土地经营管理中心北太平庄分中心接到变更申请后，以侯某所在单位北京市公安局西城分局拖欠该房供暖费差价为由拒绝予以办理。原告夫妇多次与海淀区房屋土地经营管理中心北太平庄分中心协商，但仍不予办理。侯某于2004年12月11日去世后，原告向被告申请要求解决该房屋过户登记问题，但被告以该房屋原产权人侯某已去世，过户登记需通过继承或公证予以确认为由拒绝办理。原告分别于2006年和2008年通过民事诉讼要求确认原告享有该房屋的所有权，但均未得到法院的支持。2011年10月，原告向被告提出赔偿申请，但被告决定不予赔偿。原告认为被告不履行法定职责，使得原告蒙受经济损失和精神伤害，请求人民法院依法确认被告不履行法定职责违法，本案诉讼费由被告承担。

3、被告辩称
未开庭审理，被告无答辩。

（三）事实和证据
经查，宋某曾于2004年7月向北京市海淀区房屋土地经营管理中心北太平庄分中心提出北京市海淀区志强北园20号楼306号房屋产权过户申请，不动产登记机关未对该申请作出处理。

（四）判案理由
本院认为，当事人提起行政诉讼，应当符合法定的起诉期限。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十九条第一款的规定："公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定"。该解释第四十一条第一款规定："行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年"。公民、法人或者其他组织针对行政机关不履行法定职责提起行政诉讼，亦应依据上述法律规定计算起诉期限。
本案中，宋某于2004年7月向北京市海淀区房屋土地经营管理中心北太平庄分中心提出了北京市海淀区志强北园20号楼306号房屋产权过户登记申请，不动产登记机关未对该申请作出处理。宋某向人民法院提起不履责之诉应在法定履责期限届满后的2年内提出。宋某于2012年5月31日向本院提起行政诉讼显然已经超过2年的起诉期限，对其起诉应当裁定予以驳回。

（五）一审定案结论
北京市海淀区人民法院依据依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项的规定，裁定如下：
驳回原告宋某的起诉。

（六）解说
行政起诉期限是指公民、法人或者其他组织因对行政主体的具体行政行为不服向人民法院提起行政诉讼，可由人民法院受理并对具体行政行为进行合法性审查的法定期限。行政案件的起诉期限以不同期限时间的长短为标准，可以将其区分为五大类：一是一般案件的起诉期限，即公民直接起诉的诉讼期限，从公民知道作出具体行政行为之日起三个月内提出；二是复议后再诉类案件，为复议申请人从收到复议决定书之日十五日内提起；三为不履责类案件为行政机关在接到履责申请之日起60日内不履责的，公民可以提起；四为未告知诉权或起诉期限案件，自知道或者应当知道行为内容之日起不超过2年；五为不知道行为内容的，从知道或者应当知道行为内容之日起不超过5年，涉及不动产的为20年。从以上梳理可以看出行政案件起诉期限的规定相对比较凌乱，一则表现在其规定主体不仅限于诉讼法也包含解释中，其次表现为其不同类型的规定的衔接存在混乱和不明确的问题，为案件司法适用提出了一定的挑战。
（一）问题的提出--不履责案件起诉期限司法适用的几种实践形态
行政诉讼法及司法解释就行政不履责案件的起诉期限的规定相对比较简单，因为条文的简单造成司法适用上的模糊和混乱。行诉法司法解释第39条规定公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。针对该条文的理解，司法实践中对该类型案件起诉期限的起点没有分歧，即从行政机关接到申请之日起60日内。但实践中对该类型案件的起诉期限的终点有多种理解。一种观点认为此类案件公民的起诉期限的计算应结合一般案件的起诉期限的计算，即从行政机关接到申请之日起60日在加上公民直接起诉的期限三个月，故该类案件的起诉期限为60日+三个月；第二种观点认为该类型案件应结合未告知诉权或起诉期限案件进行计算，即从行政机关接到申请之日起60日在加上2年，故其起诉期限为60日+2年；第三种观点认为该类型案件因为当事人不知道具体行政行为的内容，而应赋予当事人最长起诉期限的诉讼权利，其期限应从行政机关接到申请之日起60日再加上5年/20年，故其起诉期限为60日+5年/20年。
结合以上三类不同计算方式，其背后蕴含的是不同的司法理念，但其争议的焦点问题为该类型案件原告当事人在具体案件中对诉权、起诉期限和具体行政行为内容是否知晓。
（二）不履责案件中原告当事人对诉权、起诉期限及具体行政行为内容是否知晓的考察是赋予其不同起诉期限的出发点和依据
一般意义上将不履责案件区分为明示拒绝型不履责案件和久拖不决型不履责。实践中对明示拒绝型不履责案件存有争议，有人认为此类案件因为行政机关一般对当事人的履责申请明示拒绝，该拒绝可为书面和口头拒绝两类，但无论其类属为何，从形式上而言申请机关对申请人的履责申请作出了答复，则意味着义务机关已对其申请履行了法定职责，无论其答复内容如何，则为实质的审查范畴，故，对该类案件而言应以作为类案件进行司法审查为宜。主流学者仍认为应该从实质意义上和实际效果对此类行为进行考察，因为该类情形下无论被申请机关是否作出明示型的拒绝答复，从对当事人实际权利的影响效果而言都为未履责，故应对其以不履责来进行审查。司法实践中也多对该类型案件按照不履责来进行审查。
综上对不履责案件性质的区分，不同类别不履责案件的起诉期限问题应分别具体考量。就明示拒绝型不履责案件而言，一般情况下，行政机关就相对人的不履责申请会作出书面的或口头的明示行拒绝，且会相应的公文文书之中告知相对人复议或者诉讼的期限和权利，若此类案件若相对人对该明示拒绝行为不服向人民法院起诉，则该类案件原告的起诉期限因其诉讼请求的不同而应进行区分：若当事人的请求为要求撤销该行政决定或确认其违法，则其起诉期限的计算应该按照作为类直接起诉三个月进行计算；若当事人的请求为要求人民法院撤销该行政决定、责令行政机关履行法定职责，其起诉期限也可参照作为类三个月进行计算；实践中明示不履责类案件也有例外情形，一种情形为行政机关仅作出了书面的明示不履责行为，但并未就申请人的诉权或起诉期限进行告知；另一种情形为行政机关就申请人的申请进行了口头的明示拒绝，但是否向申请人明确告知诉权或起诉期限无法查明。在此二种情形下，应赋予原告当事人60日加2年的起诉日期。
就久拖不决型不履责案件而言，则情形更为复杂，其起诉期限的计算应综合多方面因素进行考量。行政相对人申请要求行政机关履行相应的法定职责，被申请机关接到申请后既未明确表示拒绝履行，也不就相对人的申请作出书面明确的行政决定，则可以认为行政机关并未向相对人明确告知诉权或者起诉期限，其起诉期限的计算应该自行政机关接到申请人申请之日起60日再加上2年为限。一种观点认为，久拖不决型不履责案件的原告申请人自其提出申请之日起至向法院提起诉讼止，行政机关并未向相对人告知具体行政行为的内容，故其起诉期限的计算应该按照最长5/20年的期限予以保护。笔者认为，此种理解有失偏颇，按照一般的常理，申请人向行政机关提出履职申请，若行政机关对其申请久拖不决，申请人向人民法院起诉，则意味着相对人对被申请机关的不履职行为已经知道，因被申请机关该行为为不作为行为，故申请人对该行为的知道与否并不以行政机关的明确告知为限，且现实中也与常理不符。其次，从起诉期限本身规定的价值考量而言，行政行为不同于一般民事法律行为，其具备行政行为公定力的法律属性，相对于公平的价值取向其效率的要求更甚。因此，行政行为的效力属性要求行政诉讼的起诉期限的规定更加严格，其要求相对人在不服具体行政行为时其权利救济要求更加及时和迅捷，否则将错过其有效的救济时机，从而丧失其救济的权利，这也是行政诉讼起诉期限不能参照民事诉讼时效中止、中断的原因。按照该分析逻辑，就久拖不决型不履责案件，从相对人提出履责申请起，到申请人意识到可以通过诉讼来进行权利救济，赋予其履责期60日加2年诉权和起诉期限救济期的理解既符合一般逻辑上的认知，也能更有效的求的行政行为稳定性和当事人权利救济的最佳平衡。
按照以上分析，本案中宋某于2004年7月向被告所属某区住建委房屋土地经营管理中心提交了变更登记申请，被告所属某区住建委房屋土地经营管理中心对宋某的履责申请久拖不决。宋某不服被告不履责行为于2012年5月31日向人民法院提起不履责诉讼明显已经超过了不履责案件的起诉期限，对其起诉一审法院裁定予以驳回的判决是适当的。
（李一鹏）