(一)首部
1.判决书字号:厦门市海沧区人民法院(2012)海行初字第4号
3.诉讼双方
原告:杜某。
委托代理人:杜宝镇,厦门市杏南法律服务所法律工作者。
委托代理人:赖春茗,厦门市杏南法律服务所法律工作者。
被告:厦门市海沧区人力资源和社会保障局。
法定代表人:康某,局长。
委托代理人:田某,厦门市海沧区人力资源和社会保障局干部。
委托代理人:张靖,福建天翼律师事务所律师。
第三人:厦门市海沧区广播电视台。
法定代表人:王某,台长。
委托代理人:林清旺,福建欧菲亚律师事务所律师。
委托代理人:符严冰,福建欧菲亚律师事务所实习律师。
5.审判机关和审判组织
审判机关:福建省厦门市海沧区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:吴丽芬;代理审判员:牟燕;人民陪审员:李俊晖。
(二)一审诉辩主张
1.具体行政行为
原告杜某达到退休年龄时,先后通过第三人、主管部门等途径,要求被告厦门市海沧区人力资源和社会保障局(以下简称"海沧区人社局")按照厦府(2004)178号文相关规定办理原告的退休待遇。被告就原告的退休问题向上级请示后,于2011年11月29日及2012年2月17日,以书面形式分别向第三人和杜某本人进行答复。答复称原告属于合同制工人,不是厦府(2004)178号文适用对象,其基本养老保险应按照《厦门市职工基本养老保险条例》办理。被告拒绝为原告办理退休养老补差待遇。
2.原告诉称
原告退休后,海沧区人社局书面答复拒绝为原告核发退休养老补差待遇。故诉至法院,请求责令被告履行为原告办理退休养老补差待遇的职责。
3.被告辩称
原告的退休养老待遇计发是厦门市人力资源和社会保障局作出,被告未对原告作出具体行政行为,也无应履行法定职责而不履行的情形,被告不是本案的适格被告。原告系于1988年以合同制工人的身份被招收,并一直缴交社会保险,依据《厦门市事业单位职工基本养老保险试行办法》(下称《办法》)第二条第三款规定,原告的退休待遇应按照《厦门市职工基本养老保险条例》办理。
4.第三人述称
我单位系财政全额核拨事业单位,无审批职工人事劳资及退休的职权。原告杜某系我单位在编参保职工,在法律法规允许的情况下,尽可能保护劳动者的合法权益,请求法院依法裁判。
(三)事实和证据
厦门市海沧区人民法院经公开审查查明:1988年,原杏林区人事局以厦劳计(1988)第53号《关于下达第六批招收合同制工人指标的通知》,招收原告杜某为厦门市杏林有线广播站全民合同制工人。后厦门市杏林有线广播站更名为杏林区广播电视台,2003年区划调整后变更为海沧区广播电视台,属于区级新闻媒体,系财政全额核拨事业单位。
1988年7月起,原告开始参加职工养老保险至2011年10月达到退休年龄。期间,原告担任过单位副台长和工会主席。原告达到退休年龄时,先后通过第三人、主管部门等途径,要求被告海沧人社局按照厦府(2004)178号文相关规定办理原告的退休补差待遇。被告就原告的退休问题向上级请示后,于2011年11月29日及2012年2月17日,以书面形式分别向第三人和杜某本人进行答复。答复称原告属于合同制工人,不是厦府(2004)178号文适用对象,其基本养老保险应按照《厦门市职工基本养老保险条例》办理。原告不服,向本院提起民事诉讼,请求确认其应当享有厦府(2004)178号文规定的退休养老保险待遇。案经民事一审、二审,2012年9月7日,厦门中院作出(2012)厦民终字第2495号民事裁定,认为"原告与被告争议之间当属行政争议",裁定维持一审法院"驳回起诉"的原裁定。为此,原告向本院提起行政诉讼,请求判令被告区人社局履行法定职责,对其办理退休养老补差待遇。
另查明,厦门市人力资源和社会保障局于2012年6月27日对原告杜某作出厦劳退养字T【2011】126435号《厦门市职工社会养老保险待遇计发决定书》,原告对此无申请复议,亦无行政诉讼。
上述事实有下列证据证明:
1.海沧电视台呈报厦门市海沧区人力资源和社会保障局的函,证明2011年11月8日,海沧电视台就杜某退休问题请示被告。
2.海沧区人社局《关于杜某同志退休问题处理的请示》,证明2011年11月14日被告就杜某退休问题向厦门市人力资源和社会保障局请示。
3.厦门市人力资源和社会保障局《关于杜某退休问题的批复》,证明2011年11月21日,厦门市人力资源和社会保障局批复被告,杜某属于合同制工人,其退休手续和退休待遇计发应按《厦门市职工基本养老保险条例》办理。
4.海沧区人社局《关于杜某同志退休问题的答复》,证明2011年11月29日,被告根据厦门市人社局的批复,就杜某的退休问题向第三人进行答复。
5.厦门市劳动局《关于下达第六批招收合同制工人指标的通知》(厦劳计(1988)第053号文)、厦门市全民所有制工人录用通知单、厦门市招收工人审批表,证明1988年,原杏林区人事局以厦劳计(1988)第53号《关于下达第六批招收合同制工人指标的通知》,招收原告杜某为厦门市杏林有线广播站全民合同制工人。
6.厦门市职工养老保险缴费对账单、厦门市社会保险管理中心社会保险参保缴费情况证明,证明1988年7月起,原告开始参加职工养老保险至2011年10月达到退休年龄。
7. 厦门市职工退休登记表、厦门市职工社会养老保险待遇计发决定书(厦劳退养字T【2011】126435号)、养老发放信息确认表,证明2012年6月相关部门已依法为杜某办理了退休手续。
8. 厦门市职工基本养老保险条例、厦门市企业职工基本养老金计发办法改革的若干规定,证明计算杜某养老金的依据、标准。
9. 海沧区人民政府办公室厦海政办920040107号转发〈厦门市人民政府关于厦门市事业单位职工基本养老保险试行办法〉的通知,证明厦府(2004)178号文的具体内容。
10. 厦宣传-电视台-012聘用合同,证明2004年11月27日,原告跟第三人签订聘用合同,证实杜某是合同制工人。
11. (2012)厦民终字第2495号民事裁定书,证明生效裁定确认原告与被告之间的争议属于行政争议,原告属于被告招收的全民所有制工人。
12. 厦门市海沧区广播电视台事业单位法人证书,证明第三人经费来源系财政全额拨款。
13. 厦杏委宣【1994】18号文件,证明厦门市杏林区宣传部决定杜某任杏林区广播电视台副台长。
14.厦杏工【2001】95号文件,证明厦门市杏林区工会委员会依选举结果同意杜某任工会主席。
15. 厦杏委宣干【2002】07号文件,证明厦门市杏林区委宣传部免去杜某同志杏林区广播电视台副台长职务。
16. 厦门市人力资源和社会保障局厦人社函(2012)113号复函,证实厦门市人力资源和社会保障局于2012年12月12日复函海沧区人民法院,其主要内容是:《办法》第二条第三款的劳动合同制职工指经过劳动部门审批同意招收录用的合同制职工,包括编内和编外。该类人员不存在补差待遇。《办法》第十五条第二款、第十七条所指的"本办法实施前已在编的参保职工"不包含《办法》实施前已在编的劳动合同制职工。
(四)判案理由
海沧区人民法院经审理认为:
补差待遇是厦门市政府为了保证可享受补差待遇的参保人员总体退休待遇不降低而发放的一种待遇,由厦府(2004)178号文件加以规范。《办法》第三条规定:"......各区劳动保障行政部门具体负责区属事业单位养老保险工作"。厦府(2004)178号文件下发施行后,海沧区人社局根据厦府(2004)178号文件,对符合退休养老补差待遇的对象实际履行着办理职责。据此,不论是政府的规范性文件,还是现实操作中,被告海沧区人社局负有办理退休养老补差待遇的法定义务,其关于不是本案适格被告的辩论意见缺乏事实和法律依据,不予采纳。
关于原告的身份是否符合退休养老补差待遇。首先,原告的身份问题,厦门市劳动局厦劳计(1988)第53号文《关于下达第六批招收合同制工人指标的通知》,批准杏林区有线广播站招收全民合同制工人3人,而原告杜某系根据该通知被招收录用,结合原告杜某的养老保险缴费对账单和厦门市自1983年1月1日后开始实施合同制的相关规定,可以认定原告是在1988年以全民合同制工人身份被招收到事业单位工作,并一直缴纳社保直至退休。因此,原告不单是事业单位的在编参保职工,确切地说,是属于全拨事业单位的在编参保合同制职工。这与民事裁定认定原告是全民所有制工人并不矛盾。其次,涉及对厦府(2004)178号文适用对象的理解和适用。《办法》第二条第三款规定,"事业单位聘用的劳动合同制职工及其他编外人员,其基本养老保险按照《厦门市职工基本养老保险条例》执行"。原告提出,其是厦门市劳动人事局批准招收而非第三人聘用的劳动合同制工人。对于该款中"劳动合同制职工",厦门市人力资源和社会保障局的解释是,"劳动合同制职工是指经过劳动部门审批同意招收录用的合同制职工,包括编内和编外的合同制职工"。故不论原告是经批准招收还是聘用,都不影响原告合同制的身份以及《办法》第二条第三款对原告的规范。据此,原告不是厦府(2004)178号文规定的退休养老补差待遇对象。由于厦门市人力资源和社会保障局的函复已明确了上述条款所指的"本办法实施前已在编的参保职工"是基于《办法》的参保对象而言,不包含《办法》实施前已在编的劳动合同制职工。因此,原告认为其是《办法》实施前的在编参保职工与《办法》第十五条第二款、第十七条所规范的"本办法实施前已在编的参保职工"不是同一概念。原告要求被告履行退休养老补差待遇没有法律上的依据,被告据此回复拒绝原告的办理请求并无不当。故原告要求判令被告履行退休养老补差待遇的诉求不能支持。
(五)定案结论
厦门市海沧区人民法院依照《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第五十六条第(一)项之规定,判决如下:
驳回原告杜某要求被告海沧区人力资源和社会保障局履行为其办理退体养老补差待遇的诉讼请求。
本案受理费50元,由原告杜某负担。
(六)解说
本案系厦门市法院首例事业单位职工起诉要求行政机关履行办理退休养老补差待遇职责案件,原告提起行政诉讼前已多次通过信访局、"市长专线"等渠道信访、上访,并经两审民事诉讼未果,案件敏感性强,对抗性大。本案审理过程中,经法院商请有解释权的厦门市人力资源和社会保障局对本案涉及的若干问题做出书面解释,并详尽说理、释法答疑,最终获得当事人服判息诉息访案结事了的良好效果。本案涉及如下问题:1、规范性文件在审判中是否可以作为法律依据?有权解释机关作出的行政解释(《复函》)在审判中的地位和作用?2、原告起诉不履行法定职责的诉讼请求是否得当?3、原告是否属于退休养老补差待遇的适用对象?
1.其他规范性文件及其解释在审判中的地位
其他规范性文件是指行政机关制定和发布的,除行政法规和行政规章之外的,具有普遍约束力的规范性文件。关于其他规范性文件在审判中的地位,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条第二款规定,人民法院审理行政案件,可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知(2004年5月18日,法〔2004〕96号)认为"这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源,对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是,人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的,在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力"。最高人民法院《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》(2009年11月4日实施,法释[2009]14号)第六条规定:"对于本规定第三条、第四条、第五条规定之外的规范性文件,根据审理案件的需要,经审查认定为合法有效的,可以作为裁判说理的依据。"因此,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条第二款中的"引用",一般理解为可以作为裁判文书理由部分的依据,但不能作为裁判结论部分的依据。
本案中,厦府(2004)178号文件是由厦门市人民政府发布的,包含《通知》和《办法》两部分内容的规范性文件。这是完善厦门市社会保障体系的重要举措,也是推进厦门市事业单位改革的重要步骤,政策性强又涉及到事业单位职工的切身利益。它对退休养老补差待遇的相关规定,是为了保证符合《办法》规定可享受补差待遇的参保人员总体退休待遇不降低而发放的一种待遇,具有区域性特征。由于原告依据厦府(2004)178号文件主张被告应履行法定职责,并未对该厦府(2004)178号文的效力提出质疑,该厦府(2004)178号文也没有违反法律规定的情形,因此,该厦府(2004)178号文在本案中可以作为审查被告是否未履行法定职责的依据。
《办法》规定本办法由市劳动和社会保障局负责解释,虽然法院具有当然的解释及裁判的权力,但鉴于原被告双方对《办法》第十五条第二款、第十七条所规范的"本办法实施前已在编的参保职工"(即《办法》规定的退休养老补差待遇的核发对象)的理解分歧是产生本行政纠纷的主要原因,为有效化解纠纷,法院主动发函请厦门市人力资源和社会保障局对《办法》的有关条文作出解释,厦门市人力资源和社会保障局向法院作出复函,对《办法》的有关条款进行了解释。关于该复函的法律地位,一般而言,行政机关对于其他规范性文件的解释,其法律地位与其他规范性文件相同。但在本案中,厦门市人力资源和社会保障局的复函较符合证据的特征。理由是,该复函并非行政机关在实施《办法》过程中主动进行的公开的解释,其作为行政机关公文,不具有公开性。将复函作为证据,经庭审公开举证、质证,确认真实性、合法性、关联性后作为定案依据,更为适宜。
2.原告起诉不作为的诉讼请求得当
本案受理后,有观点认为原告起诉有误,认为原告应先诉请:1、撤销厦门市人力资源和社会保障局厦劳退养字T【2011】126435号《厦门市职工社会养老保险待遇计发决定书》;或2、撤销厦门市人力资源和社会保障局《关于杜某退休问题的批复》;或3、撤销海沧区人社局《关于杜某同志退休问题的答复》。现分析如下:
厦门市人力资源和社会保障局结合原告个人档案,审定认为原告应按照《厦门市职工基本养老保险条例》办理退休手续、享受相应养老金待遇,并作出《厦门市职工社会养老保险待遇计发决定书》,原告对此并无异议,异议的仅是补差待遇;厦门市人力资源和社会保障局《关于杜某退休问题的批复》是依据海沧区人社局的请示而作出,是上下级行政机关的内部公文往来,海沧区人社局以此向原告作出《关于杜某同志退休问题的答复》,明确拒绝为原告办理退休养老补差待遇,该答复已经影响到原告的权利和义务,原告可以请求撤销。但对于原告而言,即使撤销答复,对其要求享受退休养老补差待遇并无实质性进展,不能达到其希望的核发退休养老补差待遇的直接目的。在原告看来,他是属于可以享受退休养老补差待遇的对象。因此,《答复》形式上已经体现作为,但若原告是补差对象而未予补差,被告的行为就是不履行法定职责的行为。当然,被告是否不履行法定职责还需要审理才能判定。原告为这一目的,已经过多次信访、两审民事诉讼未果,现在提起行政诉讼,从有利于维护其自身合法权益及避免不必要讼累的角度,原告提出责令被告履行为原告办理退休养老补差待遇的职责的诉讼请求,是恰当的。
3.原告不属于退休养老补差待遇的适用对象
原告之所以不断信访和诉讼,其根本原因在于原告认为,他于1988年经有权部门批准招收并参保,完全吻合《办法》所规定的"本办法实施前已在编的参保职工"这一条件,属于厦府﹝2004)178号文规范的的补差对象。
《办法》第十七条规定,"本办法实施前已在编的参保职工和退休(职)人员,其退休(职)养老金按照企业职工基本养老保险规定调整的数额低于人事行政部门按原事业单位退休制度调整数额的,差额部分按原经费渠道解决。......"。原告认为自己领取的退休养老金就是按照企业职工基本养老保险规定计发,该养老金数额低于人事行政部门按原事业单位退休制度调整的数额,且自己是"本办法实施前已在编的参保职工",应当享受退休养老补差待遇。争点回归到对"本办法实施前已在编的参保职工"的理解。
《办法》第二条第一款明确规定了该文件的适用对象:"本办法适用于本市各级由机构编制部门管理的下列事业单位及个人:(一)财政补助经费、经费自给的事业单位及其在编职工、离退休(职)人员。(二)财政核拨经费的事业单位及其在本办法实施后首次参加工作的在编职工,以及在本办法实施后从本市企业、企业化管理的事业单位和外地调入的在编职工。"该条第二款规定:"以下人员暂不纳入本市事业单位基本养老保险:参照公务员管理事业单位的离退休(职)人员、在编职工;财政核拨经费事业单位的离退休(职)人员、本办法实施前在编的职工..."。该条第三款规定:"事业单位聘用的劳动合同制职工及其他编外人员,其基本养老保险按照《厦门市职工基本养老保险条例》执行。"
厦门市人力资源和社会保障局给法院的复函解释是,《办法》第二条第二款规定的不纳入本市事业单位基本养老保险的"财政核拨经费事业单位的本办法实施前在编的职工",指《办法》实施前财政核拨事业单位除劳动合同制职工以外的在编职工,即不包括《办法》实施前在编的合同制工人。《办法》第二条第三款的规定已经明确了所有劳动合同制职工都不属于《办法》的参保对象,故《办法》第十五条第二款、第十七条的规定均与劳动合同制职工无关。上述两款规定所指的"本办法实施前已在编的参保职工"不包含《办法》实施前已在编的劳动合同制职工。事业单位编内和编外的劳动合同制职工不属于《办法》的参保对象,与《办法》无任何关联,《办法》实施前后均不按照事业单位退休办法计发退休待遇,故不存在补差待遇。
复函从《办法》制定的目的出发,以体系解释的方法,结合《办法》第二条对适用对象的列举和对非适用对象的排除性规定,作出《办法》第十五条第二款、第十七条规定的"本办法实施前已在编的参保职工"不包含《办法》实施前已在编的劳动合同制职工的解释,这一解释符合文义的逻辑规则,使得对《办法》的整体理解可以融通,不至于出现矛盾,具有可接受性,可以采纳。因此,原告无法享受《办法》规定的退休养老补差待遇。本案判决驳回原告的诉讼请求是正确的。
(吴丽芬 苏桔海)
【裁判要旨】规范性文件不是正式的法律渊源,对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是,人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的,在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。