（一）首部

1、判决书字号
一审判决书：江苏省盱眙县人民法院　（2012）盱行初字第0009号。
二审判决书：江苏省淮安市中级人民法院　(2012)淮中行终字第0028号。

2、案由：行政处罚

3、诉讼双方
原告（被上诉人）：李某
被告（原审被告）：盱眙县住房和城乡建设局
第三人（上诉人）：段某

4、审级：二审。

5、审判机关和审判组织
一审法院：江苏省盱眙县人民法院
合议庭组成人员：审判长：张维俭  代理审判员：陈娇娇 人民陪审员：武振波
二审法院：江苏省淮安市中级人民法院
合议庭组成人员：审判长：浦永军  审判员：张清仕　代理审判员：牛延佳

6、审结时间：
一审时间：2012年5月8日
二审时间：2012年7月18日

（二）一审情况

2、一审事实和证据
2003年9月3日，第三人段某以个人名义与王月林签订房屋转让契约，购买由王月林已缴纳定金的盱眙县商贸中心13幢2单元401室和19#车库，并于2003年9月7日缴纳购房款。原告李某与第三人段某于2004年1月6日办理结婚登记手续。2004年开发商盱眙县杰人房地产开发有限公司在办证时，将房屋办理成段某和李某共有，房屋所有权证号为"34盱城字第00446-317号"。后因夫妻双方婚姻出现问题，段某于2010年11月17日向盱眙县人民法院起诉离婚，段某称其在决定离婚之时才得知房屋登记之内容；其父于2011年8月24日向盱眙县住建局举报，要求撤销"34盱城字第0446-317号"房屋所有权证。盱眙县住建局在接到举报后，进行立案审批、调查取证后，于同年9月1日终结调查，并于当日向李某作出《行政处罚事先告知书》，同年9月2日送达给李某。李某在法定期限内未作出有效申辩。盱眙县住建局于2011年9月13日作出盱住建行罚字【2011】第1号《行政处罚决定书》，决定撤销"34盱城字第00446-317号"房屋所有权证。李某不服，向法院提起诉讼，请求撤销盱住建行罚字【2011】第1号《行政处罚决定书》。上述事实，有下列证据证实：
（1）盱眙县住建局行政案件举报登记表，举报人为段君山；（2）盱眙县住建局立案审批表；（3）调查询问笔录（被调查人为费琴）；（4）商品房买卖合同（买受人为段某）；（5）常住人口登记卡、身份证复印件（段某、李某）；（6）段某、李某结婚证；（7）盱眙县住建局案件调查终结审批表；（8）盱眙县住建局行政处罚事先告知书、送达回证；（9）李某的情况反映；（10）盱眙县住建局行政处罚决定审批表；（11）行政处罚决定书及送达回执。

3、判决理由
江苏省盱眙县人民法院经审理认为：《房屋登记办法》第八十一条规定："司法机关、行政机关、仲裁委员会发生效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。"被告盱眙县住建局作为房屋登记主管部门，依据该条规定撤销房产证，但被告在实际操作、办理过程中的依据是第三人段某父亲的举报及嗣后的相关调查，并未有依据该条规定的"司法机关、行政机关、仲裁委员会发生效力的文件"来证明当事人是否有隐瞒真实情况之情形，故被告盱眙县住建局作出的撤销房产证行为超越职权，主要依据不足。撤销房产证行为是针对错发房产证而采取的纠正措施，不能将这种纠错行为定性为行政处罚，故本案被告依据《行政处罚法》相关程序的规定作出的撤销房产证行为属程序违法。综上，被告盱眙县住建局作出的盱住建行罚字【2011】第1号《行政处罚决定书》，超越职权，主要依据不足，程序违法。

4、定案结论
江苏省盱眙县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3、4目的规定，作出如下判决：
撤销被告盱眙县住建局于2011年9月13日作出的盱住建行罚字【2011】第1号《行政处罚决定书》。

（三）二审诉辩主张

一审宣判后，段某不服，向江苏省淮安市中级人民法院提出上诉称：盱眙县住建局作出的盱住建行罚字【2011】第1号《行政处罚决定书》是2011年9月13日作出，被上诉人于2011年9月14日即收到该处罚决定书，而原审法院的行政判决书认定原审法院于2012年2月29日才立案受理被上诉人提起的行政诉讼，已经明显超过了法律规定的三个月诉讼时效。原审法院应当查清事实后判决驳回被上诉人的请求，但原审人民法院对此事实却没有查清并认定，因此该判决是错误的。请求二审法院依法查清事实，并撤销盱眙县人民院(2012)盱行初字第0009号行政判决书，驳回被上诉人的诉讼请求。

被上诉人李某辩称：1.盱眙县人民法院一审判决事实认定清楚，适用法律准确，审判程序合法，依法应予以维持。2.上诉人上诉理由缺乏事实依据，依法应予驳回。3.被上诉人在法律规定的期间内提出行政诉讼，符合行政诉讼法的规定，并没有超出诉讼时效。上诉人认为超出诉讼时效没有依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告盱眙县住建局未发表书面意见，庭审中对上诉人的意见表示认可。

（四）二审事实和证据
江苏省淮安市中级人民法院二审对一审判决采纳的证据及认定的事实均予以确认。
另，上诉人段某在二审中提出，被上诉人李某一审提起诉讼超过起诉期限。针对这一主张，被上诉人在二审庭审中提交了邮寄特快专递单，该特快专递单显示加盖邮戳的日期为2011年12月12日，证明被上诉人是2011年12月7日写的诉状，同年12月12日通过邮寄递交盱眙县人民法院，对此，江苏省淮安市中级人民法院二审予以认定。

（五）二审判案理由
《房屋登记办法》第八十一条规定："司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。"该条撤销的前提是"司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件"，且这些文件能够证明"当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记"。本案中，盱眙县住建局撤销房产证并没有依据发生法律效力的文件，而是根据上诉人段某父亲段君山的举报及后续的调查，法律、法规并没有赋予原审被告对此类案件的调查权，其调查的结果也不是发生法律效力的文件，故其撤销行为没有事实根据，也没有法律依据。
《房屋登记办法》第八十一条规定的是房屋登记机构自行纠错行为，而非行政处罚行为，即便是符合八十一条的规定可以撤销原房屋登记，原审被告也不能以行政处罚的方式撤销房产证。根据《中华人民共和国行政处罚法》第九条、第十条规定，只有法律、行政法规才可以设定吊销许可证或执照的行罚。《房屋登记办法》及相关的法律、行政法规均没有就本案情形赋予房屋登记机关行政处罚权。因此，原审被告给予被上诉人行政处罚没有法律依据，其依据《行政处罚法》的相关程序给予被上诉人李某行政处罚，属于程序违法。
上诉人主张一审法院于2012年2月29日受理该案，超过3个月的起诉期限，法院存在违法受理。江苏省淮安市中级人民法院经审理认为，起诉时间应以诉状寄出时间即邮局收到并加盖邮戳的日期为准，被上诉人提供的证据证明其在法定期限内起诉。
综上，原审被告盱眙县住建局作出的盱住建行罚字【2011】第1号《行政处罚决定书》超越法定职权，没有事实根据且程序违法。上诉人上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。

（六）二审定案结论
江苏省淮安市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出二审判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。

（七）解说
行政处罚是一种行政法律制裁措施，对行政相对人的权益有重大影响，因此，法律法规对行政处罚的规定是严格的，行政处罚的设定以及处罚方式、处罚程序等都有严格的要求。本案的争议焦点就在于房屋登记机构是撤销房产证是否有法律依据，是否能够以行政处罚的形式撤销当事人的房产证。
1、撤销房产证的法律依据问题。
《房屋登记办法》第八十一条规定，司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。撤销房产证的前提和依据是生效的法律文件，而不能依据当事人的申请、由房屋登记机构调查后撤销。也就是说，对于认为房屋登记中他人采取提交虚假材料等非法手段获得房屋登记的，当事人的救济途径中并没有规定可以直接向房屋登记部门申请撤销或注销，这与原来的《城市房屋权属登记管理办法》规定有所不同，在原有的《城市房屋权属登记管理办法》第二十五条规定了登记机构有权注销房屋权属证书的范围，其中就包括申报不实的情形。而《房屋登记办法》中，关于注销登记规定的第三十八条中取消了这一项。这就意味着房屋登记部门对于登记错误的行为不能直接自行纠正，从依法行政的角度看，这也是为了保护房屋现有权利人的合法权益。对于有争议的房屋，可以通过民事、行政诉讼来确定权利的归属，而后以生效的法律文书为依据向房屋登记部门申请撤销。
实践中，取消房屋登记部门自行调查自行撤销的权利，有一定的意义，首先，避免了让房屋登记部门"既当运动员又当裁判员"，具有相对的公平性；其次，起到要求登记部门审慎审查的作用，其在登记过程中，对申请人提供的材料以及申请人的身份等要进行认真的核实，避免造成错误登记；再次，经过法院诉讼后公正后的生效法律文书，登记部门的登记依据将更为充分，法院站在中立的角度处理房屋登记案件，也有利于对事实的认定。本案中，盱眙住建局仅仅凭段某父亲的举报和其自己后续的调查就认定房屋登记虚假并予以撤销，属于越权行为，不符合法律的规定。
2、行政处罚权的问题。
房屋登记部门对当事人下达行政处罚事先告知书、行政处罚决定书，并且依据行政处罚的程序处理房屋登记问题，是否有法律依据，也是本案的争议焦点。在原有的《城市房屋权属登记管理办法》法律责任一章中规定了虚报、瞒报房屋权属情况等非法手段获得房屋权属证书的，登记机关注销房屋权属证书、没收非法所得，并可以处以罚款。这一条明确规定了房屋登记机关有行政处罚权，且行政处罚的方式是注销房产证、没收违法所得和罚款。但在新的房屋登记办法中，内容有所改变，《房屋登记办法》第九十二条规定，申请人提交错误、虚假的材料申请房屋登记，给他人造成损害的，应当承担相应的法律责任。房屋登记机构及其工作人员违反本法规定办理房屋登记，给他人造成损害的，由房屋登记机构承担相应的法律责任。房屋登记机构承担赔偿责任后，对故意或者重大过失造成登记错误的工作人员，有权追偿。根据此条规定，承担法律责任的应当是提交错误、虚假材料的申请人以及造成错误登记的房屋登记机构及工作人员。结合《房屋登记办法》以及《物权法》《城市房地产管理法》《行政处罚法》的相关规定，房屋登记部门给予本案共有人李某行政处罚没有依据，相关法律法规没有赋予其行政处罚权。即使其依据生效的法律文书撤销原共有人的房产证，也无权以行政处罚决定的形式予以撤销。且在本案中，其没有生效法律文书，更没有证据证明是本案原审原告李某采取虚报事实隐瞒真相的手段骗取房屋产权登记，因此，盱眙住建局作出的行政处罚决定认定事实不清，且没有法律依据。同时，其根据行政处罚法规定的程序下达的行政处罚事先告知书，要求当事人陈述申辩并予以送达等行为，都应与行政处罚决定同时撤销。
3、当事人权利救济问题。
针对此案，房屋现有的共有权人之一段某认为房屋归其一人所有，初始登记中错误，其救济途径究竟应该如何，是走民事诉讼的途径还是进行行政诉讼？而被给予行政处罚的李某在处罚决定撤销后又该如何处理？由于两共有人原系夫妻关系，而关于房屋权属的问题也是因离婚引起的，盱眙县人民法院已经判决准予其离婚，在财产分配问题上，将该争议房屋判给女方，要求女方给男方装潢款，其中存在一定问题，就是在该份判决书中，将本案争议的行政行为作为依据之一，认定房屋所有权归属女方，且离婚案件一审判决后双方均未上诉，已经生效。那么，在本案判决生效后，李某可以针对民事案件申请再审，待法院重新审理财产的归属后，再依据相关的判决书进行财产分配。原审第三人段某认为房屋初始登记错误，希望通过行政诉讼要求房屋登记部门撤销房产证，该途径是一种方法，但并不利于案件的真正解决，且由于第三人的房屋登记在2003年，现在已经过去9年，虽然其称是离婚时才知道房产证登记在两人名下，但没有充分的证据证明，也不符合常理，故其提起行政诉讼已经超过了起诉期限。且李某申请民事再审，就能够将财产归属查清，再申请行政诉讼也没有意义。
（牛延佳）