(一)首部
1、判决书字号
一审判决书:广州市天河区人民法院(2011)穗天法行初字第140号行政判决书
二审判决书:广州市中级人民法院(2012)穗中法行终字第389号行政判决书
3、诉讼双方
原告:欧某
委托代理人:周密,广东大观律师事务所律师。
被告:广东省国土资源厅
法定代表人:陈某,职务:厅长。
委托代理人:范俊明,广州市公职律师事务所律师。
委托代理人:邹某,该厅工作人员。
5、审判机关和审判组织
一审法院:广州市天河区人民法院
合议庭组成人员:审判长:林文谦;人民陪审员:张黛乔;人民陪审员:吴文涛
二审法院:广州市中级人民法院
合议庭组成人员:审判长:窦家应;代理审判员:周建彬、汪 毅
6、审结时间
一审结案时间:2012年2月20日
二审结案时间:2012年8月20日
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
原告欧某诉称:原告祖籍清远市XX区XX区XX村,是XX村X号房屋及宅基地的合法产权人之一。由于城市发展需要,XX村等位于清远市XX区新城B6、B7、B9号区的多条城中村被清远市人民政府纳入改造范围,由城中村改造工程指挥部和中标的开发商清远市源河房地产开发有限公司陆续开展征地拆迁工作。2011年6月15日、16日,城中村改造项目的开发商清远市源河房地产有限公司在未与原告及其他房屋产权人签订拆迁补偿协议、未依法支付房屋拆迁补偿、甚至未提前通知的情况下,采用“突击”、“株连”的方式对XX村X号房屋实施强制拆迁,在强拆过程中,原告曾多次向清远市国土资源局举报,要求清远市国土资源局依法制止违法强拆行为,但该局始终未履行其法定职责,致使XX村X号房屋最终被夷为平地,室内财物也被洗劫一空。目前,相关责任人员仍然逍遥法外,继续欺压当地群众。为敦促清远市国土资源局履行其在农村征地拆迁活动中的监管职责,原告于2011年6月23日依法向被告广东省国土资源厅申请行政复议,并提交了相应的证据材料。令人始料未及的是,原告提出的行政复议申请遭到了被告的百般刁难,2011年6月29日,被告罔顾我国行政复议法及其实施条例确立的“举证责任倒置”规则,向原告发出粤国土资复补字[2011]3号《行政复议补正材料通知》,要求原告补充提交“清远市国土资源局具有制止违法实施强制拆迁行为法定职责的依据”,将本应由行政复议被申请人承担的提供依据的举证责任转嫁到申请人身上。2011年7月14日,被告作出粤国土资复不字[2011]5号《不予受理决定书》。该决定书认为,清远市国土资源局不具有制止违法实施强制拆迁行为的法定职责,甚至荒诞地认定原告提出的行政复议申请不属于“行政复议范围”。原告认为,清远市源河房地产开发有限公司对XX村X号房屋违法实施突击强拆行为,显然违反了《广东省土地管理实施办法》第十四条第(三)项关于"拆迁华侨、港澳同胞和台湾同胞的私人房屋,必须报市人民政府批准,并应按国家和省有关规定补偿"的规定,属于违反土地管理法律、法规的行为。依据《广东省国土资源监督检查条例》第八条、第十条关于“国土资源行政主管部门应当及时查处违反土地法律法规的行为,及时发出责令停止违法行为的通知书,责令当事人立即停止违法行为”的规定,清远市国土资源局拒绝履行其制止并查处违法强拆行为的法定职责,明显构成行政不作为。被告作为主管土地行政管理工作的省级单位,本应督促市、县国土部门依法行使职权,然而,被告却刻意无视我国土地管理法律、行政法规和地方性法规的规定,公然在《不予受理决定书》中否认各级国土部门具有制止违法实施强制拆迁行为的法定职责,无异于倾力打造与开发商同流合污之土地行政管理系统。并且,我国行政复议法实施条例从未将“行政相对人认为行政机关不履行法定职责”的情形排除在行政复议范围之外,被告“创造性”地以原告行政复议申请不属于行政复议范围为由作出不予受理决定,属于适用法律上“人为的”低级错误。值得注意的是,依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第(一)项关于“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议,行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责的,行政机关应当决定驳回行政复议申请”的规定,即使被告最终认为清远市国土资源局不具有法定职责,也只能在受理后以行政复议决定的形式驳回行政复议申请。但被告却荒谬地将“行政机关是否负有相应的法定职责”作为受理行政复议申请的前置条件进行审查,显然违反法定的行政复议程序,与行政复议制度的立法本意背道而驰。基于以上事实,依据相关的法律规定,被告作出的粤国土资复不字[2011]5号不予受理决定书不仅严重违反法定的行政复议程序,而且在适用法律法规、认定我省国土部门法定职责问题上存在重大的纰漏,是一纸违法的行政决定,请求法院依法纠正被告的违法行为,判决撤销粤国土资复不字[2011]5号不予受理决定书并责令被告依法受理行政复议申请,维护行政复议之应有秩序。
被告广东省国土资源厅辩称:清远市国土资源局依法不具有制止违法实施强制拆迁行为的法定职责,我厅作出的《不予受理决定书》(粤国土资复不字[2011]5号)认定事实清楚、程序合法、适用依据正确。原告请求确认清远市国土资源局未履行制止强制拆迁职责的的行为违法,并请求我厅责令清远市国土资源局追究清远市源河房地产开发有限公司实施强制拆迁法律责任,于2011年6月24日向我厅提出行政复议申请。2011年6月29日,我厅作出《行政复议补正材料通知》(粤国土资复补字[2011]3号),通知原告补正“清远市国土资源局具有制止违法实施强制拆迁行为法定职责的依据”。其后,原告向被告邮寄了所谓的补正材料,但其中仍没有清远市国土资源局具有制止违法实施强制拆迁行为法定职责的依据。我厅经审查,根据行政机关职权法定的依法行政原则和清远市人民政府2010年1月15日印发的《清远市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定》,清远市国土资源局是清远市人民政府的土地行政主管部门,依法不具有制止违法实施强制拆迁行为的法定职责,原告的行政复议申请不符合《行政复议法》第六条规定的可以申请行政复议范围和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条(五)项规定,根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定,我厅决定不予受理。综上所述,原告主张清远市国土资源局具有“制止违法实施强制拆迁行为”的法定职责的观点于法无据。其请求确认清远市国土资源局未履行制止强制拆迁职责行为违法的行政复议申请不符合行政复议法的规定,我厅作出《不予受理决定书》(粤国土资复不字[2011]5号)认定事实清楚,程序合法、适用依据正确,请人民法院予以维持并驳回原告的诉讼请求。
2、一审事实和证据
广州市天河区人民法院经公开审理查明:原告是XX村X号房屋及宅基地的产权人之一。2011年6月15日、16日,XX村X号房屋被实施强制拆迁。在强拆过程中,原告认为城中村改造项目的开发商清远市源河房地产有限公司在未与原告及其他房屋产权人签订拆迁补偿协议、未依法支付房屋拆迁补偿、甚至未提前通知的情况下,采用“突击”、“株连”的方式对XX村X号房屋实施强制拆迁,原告多次向清远市国土资源局举报,要求清远市国土资源局依法制止违法强拆行为,但该局始终未采取任何措施。原告认为该局未履行其在农村征地拆迁活动中的监管职责,导致其房屋被拆平,遂于2011年6月23日向被告广东省国土资源厅申请行政复议,并提交了相应的证据材料。2011年6月29日,被告向原告发出粤国土资复补字[2011]3号《行政复议补正材料通知》,要求原告补充提交“清远市国土资源局具有制止违法实施强制拆迁行为法定职责的依据”。2011年7月6日,原告委托律师向被告邮寄了律师意见书及法律依据清单。2011年7月14日,被告作出粤国土资复不字[2011]5号《不予受理决定书》。该决定书认为,清远市国土资源局依法不具有制止违法实施强制拆迁行为的法定职责,原告的行政复议申请不符合《行政复议法》第六条规定的可以申请行政复议范围和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项的规定,决定不予受理。原告不服,遂向本院起诉。
3、一审判案理由
天河法院经审理认为:《中华人民共和国行政复议法》第六条规定:“有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:……(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责,行政机关没有依法履行的;……”本案双方争议的焦点是清远市国土资源局是否具有制止违法实施强制拆迁行为的法定职责。
《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定:“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条规定:“土地行政主管部门履行监督检查职责,除采取《土地管理法》第六十七条规定的措施外,还可以采取下列措施:(一)询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人;(二)进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行拍照、摄像;(三)责令当事人停止正在进行的土地违法行为;……”国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》中明确:“……市县国土资源部门应在当地政府的统一组织领导和部署下,配合相关部门,建立协调机制,制订办法,共同做好拆迁工作。要严格执行相关法律法规和政策规定,履行有关程序,做到先安置后拆迁,坚决制止和纠正违法违规强制拆迁行为。……”国土资源部办公厅《关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》中明确:“……各级国土资源部门要从切实维护人民群众利益、构建和谐社会的高度,认真领会并贯彻落实好中央一系列规定要求,一把手亲自抓。要配合政府和有关部门,从本省(区、市)实际情况出发,完善征地拆迁补偿安置的政策措施;督促市、县政府切实履行‘对征地拆迁管理工作负总责’的责任,加强对各地征地拆迁工作的指导监督,切实做好征地拆迁补偿安置工作。……对发现存在程序不合法、补偿不到位、被拆迁人居住条件未得到保障或违法违规强制征地拆迁等行为的,必须立即予以制止,并采取有力措施进行整改,整改到位前,不得继续实施征地拆迁。对发现的违法违规征地拆迁行为,要依法依规严肃查处。……”《清远市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定》中亦明确规定了清远市国土资源局的主要职责包括“……(三)承担规范国土资源管理秩序的责任。监督检查下级人民政府及其国土资源主管部门执行国土资源管理法律、法规、规章情况,依法保护土地、矿产资源所有者和使用者的合法权益,调查处理国土资源重大违法违规案件。”上述法律法规及规范性文件均明确规定了清远市国土资源局作为清远市国土资源主管部门对辖区内违反土地管理法律、法规的行为有进行监督检查的法定职责。国土资源部的上述文件明确要求各级国土资源部门对违法违规强制征地拆迁行为立即予以制止并依法依规严肃查处,被告认为清远市国土资源局不具有制止违法实施强制拆迁行为的法定职责明显与上述法律法规及规范性文件的规定及精神不符。原告要求被告确认清远市国土资源局未履行制止强制拆迁职责的行为违法符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第(九)巷的规定,被告依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定,决定不予受理,适用法律错误,依法应予撤销。原告起诉要求撤销上述不予受理决定有理,本院予以支持。
4、一审定案结论
广州市天河区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第2目的规定,判决如下:
撤销被告广东省国土资源厅于2011年7月14日作出的粤国土资复不字[2011]5号《不予受理决定书》。
本案受理费50元由被告广东省国土资源厅负担。
(三)二审诉辩主张
宣判后,被告不服一审判决,向广州市中级人民法院提出上诉。其在上诉状中称:一、原审判决适用依据错误。一审判决适用的国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》(国土资发【2010】96号)、国土资源办公厅《关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》(国土资电发【2011】7X号)不是法律法规、部门规章,也不是部门规范性文件。这两份文件是国土资源部为贯彻落实国务院办公厅《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》(国办发明电【2010】15号)精神,对各地国土资源管理部门的工作要求,不能作为认定清远市国土资源局具有制止强制拆迁职责的法律依据。即使上述两份文件可以作为判案依据,一审法院对两份文件理解错误。根据国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》的规定,市县国土资源部门是在当地政府的统一组织领导和部署下,配合相关部门,共同做好拆迁工作,即做好拆迁工作的责任主体是地方政府,而不是国土资源部门。根据国土资源办公厅《关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》的规定,市县政府应对拆迁管理工作负总责任。国土资源办公厅《关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》的规定,是对省级国土资源主管部门在征地拆迁管理中的工作要求,清远市国土资源局作为地市级国土资源主管部门,据此认定其具有制止违法违规强制拆迁职责没有依据。二、行政机关职权法定,不能依据部门文件任意创设职权。《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律均未规定国土资源部门有制止强制拆迁的职权,一审法院依据国土资源部两份文件的规定而认定国土资源部门有制止强制拆迁的职权没有法律依据。综上所述,上诉人作出的粤国土资复不字【2011】5号不予受理决定,认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,应维持该不予受理决定。
(四)二审事实和证据
广州市中级人民法院院经审理查明,被上诉人欧某是XX村X号房屋及宅基地的产权人之一。2011年6月15日、16日,XX村X号房屋被实施强制拆迁。在强拆过程中,欧某认为城中村改造项目的开发商清远市源河房地产有限公司在未与欧某及其他房屋产权人签订拆迁补偿协议、未依法支付房屋拆迁补偿、甚至未提前通知的情况下,采用“突击”、“株连”的方式对XX村X号房屋实施强制拆迁。欧某多次向清远市国土资源局举报,要求清远市国土资源局依法制止违法强拆行为,但该局始终未采取任何措施。欧某认为该局未履行其在农村征地拆迁活动中的监管职责,导致其房屋被拆平,遂于2011年6月23日向上诉人广东省国土资源厅申请行政复议,并提交了相应的证据材料。2011年6月29日,广东省国土资源厅向欧某发出粤国土资复补字【2011】3号《行政复议补正材料通知》,要求欧某补充提交“清远市国土资源局具有制止违法实施强制拆迁行为法定职责的依据”。2011年7月6日,欧某委托律师向广东省国土资源厅邮寄了律师意见书及法律依据清单。2011年7月14日,广东省国土资源厅作出粤国土资复不字【2011】5号不予受理决定。该决定认为,清远市国土资源局依法不具有制止违法实施强制拆迁行为的法定职责,欧某的行政复议申请不符合《行政复议法》第六条规定的可以申请行政复议的范围和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项的规定,决定不予受理。欧某不服,向广州市天河区人民法院提起行政诉讼。
二审诉讼期间,广东省国土资源厅向本院补充提交了一份新证据——清机编【2010】16号《关于印发<清远市住房和城乡建设局主要职责、内设机构和人员编制规定>的通知》,拟证明清远市国土资源局不具有制止违法实施强制拆迁行为的法定职责。(五)二审判案理由
广州市中级人民法院认为,《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定:“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条规定:“土地行政主管部门履行监督检查职责,除采取《土地管理法》第六十七条规定的措施外,还可以采取下列措施:(一)询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人;(二)进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行拍照、摄像;(三)责令当事人停止正在进行的土地违法行为;……”国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》中明确:“……市县国土资源部门应在当地政府的统一组织领导和部署下,配合相关部门,建立协调机制,制订办法,共同做好拆迁工作。要严格执行相关法律法规和政策规定,履行有关程序,做到先安置后拆迁,坚决制止和纠正违法违规强制拆迁行为。……”国土资源部办公厅《关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》中明确:“……各级国土资源部门要从切实维护人民群众利益、构建和谐社会的高度,认真领会并贯彻落实好中央一系列规定要求,一把手亲自抓。要配合政府和有关部门,从本省(区、市)实际情况出发,完善征地拆迁补偿安置的政策措施;督促市、县政府切实履行‘对征地拆迁管理工作负总责’的责任,加强对各地征地拆迁工作的指导监督,切实做好征地拆迁补偿安置工作。……对发现存在程序不合法、补偿不到位、被拆迁人居住条件未得到保障或违法违规强制征地拆迁等行为的,必须立即予以制止,并采取有力措施进行整改,整改到位前,不得继续实施征地拆迁。对发现的违法违规征地拆迁行为,要依法依规严肃查处。……”《清远市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定》中亦明确规定了清远市国土资源局的主要职责包括“……(三)承担规范国土资源管理秩序的责任。监督检查下级人民政府及其国土资源主管部门执行国土资源管理法律、法规、规章情况,依法保护土地、矿产资源所有者和使用者的合法权益,调查处理国土资源重大违法违规案件。”依据上述法律、法规及规范性文件的规定,各级国土资源部门具有对违法违规征地拆迁行为制止和纠正的行政职责。广东省国土资源厅以清远市国土资源局不具备制止违法拆迁行为的法定职责为由,对欧某的行政复议申请作出不予受理决定依据不足。原审法院判决撤销广东省国土资源厅作出的不予受理决定认定事实清楚,适用法律正确,本院予以维持。广东省国土资源厅上诉认为下级国土部门可以不适用国土资源部制定的《关于进一步做好征地管理工作的通知》和国土资源部办公厅制定的《关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》等规范性文件,没有法律依据,本院不予支持。但原审法院判决撤销广东省国土资源厅作出的涉案不予受理决定的同时,未责令其对欧某的复议申请重新作出处理不当,本院予以纠正。
关于广东省国土资源厅在二审诉讼期间提交的证据——清机编【2010】16号《关于印发<清远市住房和城乡建设局主要职责、内设机构和人员编制规定>的通知》是否应予以采纳的问题。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条第二款规定:“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状,并提供作出具体行政行为时的证据、依据;被告不提供或者无正当理由逾期提供的,应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款规定:“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定,被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当在收到起诉状副本之日起十日内,提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的,视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”广东省国土资源厅在二审诉讼期间提交给本院的材料已经超过法定举证期限,依据上述规定,不能作为认定其作出的不予受理决定合法的根据,本院对此证据不予采纳。综上所述,原审法院认定事实清楚,适用法律正确,本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立,本院不予支持。
(六)二审定案结论
广州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项,最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十九条第(一)项的规定,判决如下:
一、驳回上诉,维持原判。
二、上诉人广东省国土资源厅自本判决送达之日起六十日内对被上诉人欧某的复议申请重新作出处理。
(七)解说
行政机关超过举证期限提交的证据能否作为认定具体行政行为合法的依据?根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条第二款,最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款的规定,行政机关应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状,并提供作出具体行政行为时的证据、依据;行政机关不提供或者无正当理由逾期提供的,视为被诉具体行政行为没有相应的证据。本案广东省国土资源厅以清远市国土资源局不具备制止违法实施强制拆迁行为的法定职责为由作出不予受理决定。该厅在举证期限内没有提交清机编【2010】16号《关于印发<清远市住房和城乡建设局主要职责、内设机构和人员编制规定>的通知》这一证据。因该证据并非举证期满后形成的新证据,该厅亦无正当理由逾期提供上述证据,故该证据虽然实质上能证明清远市国土资源局不具备制止违法实施强制拆迁行为的法定职责,但广东省国土资源厅直至二审诉讼期间才提交给法院,明显已超过法定举证期限,依据上述规定,依法不能作为认定其作出的不予受理决定合法的根据,对此证据应不予采纳。此案反映出的问题是:行政机关在诉讼过程中经常怠于举证,其高高在上的态度不仅导致其败诉,更加深了普通民众对行政机关执法合法性的怀疑和不信任,十分不利于中国社会的稳定大局。行政机关是否应当重新审视自己的执法工作呢?
(汪毅)
【裁判要旨】行政机关应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状,并提供作出具体行政行为时的证据、依据;行政机关不提供或者无正当理由逾期提供的,视为被诉具体行政行为没有相应的证据。