（一）首部
3、诉讼双方
原告：广州市金砂服务有限公司、刘某
被告：广东省司法厅
法定代表人严某，厅长。
委托代理人黄某、黄某2，均为广东省司法厅公务员。
5、审判机关和审判组织
一审法院：广州市白云区人民法院
合议庭组成人员：审判长关则深，人民陪审员陈景荣、黄文聪
（二）一审情况
1.一审诉辩主张
原告广州市金砂服务有限公司、刘某诉称，被告于2004年12月15日向广州市金砂服务有限公司发出粤司公字函（2004）46号文，称"已责成广东省公证处作出处理决定"，广东省公证处因此以（2005）粤公证维字第1号文作出《关于维持（2002）粤公证内字第736号＜公证书＞的决定》。原告认为，被告作出粤司公字函（2004）46号文的行政行为违法，理由是：一、被告的行政行为，是责成广东省公证处作出处理决定，公证处的确也作出了处理决定，但最终由（2005）东法行初字第12号《行政判决书》、（2007）穗中法行终字第330号《行政判决书》、（2007）越法执字第5886号强制执行文书判决广东省公证处违法公证，《公证书》被撤销，判决被强制执行。由于公证处一审败诉、二审败诉，被强制执行，存在公证处的公证员利用被告作为违法工具实施违法的事实。二、被告的行政"责成"行为，会有三种情况出现，其一，决定维持原具体行政行为；其二，改变原具体行政行为；其三，被告和公证处共同作出具体行政行为。由于"已责成广东省公证处作出处理决定"看不到被告对公证处有明确、具体的处理决定指示，致使原告以为被告的行政"责成"行为是"决定维持原具体行政行为"，一直以公证处作为被告进行行政诉讼，在诉讼中造成难以判断被告能否作为行政诉讼对象的事实，混乱了诉权的法律关系。三、被告的行政"责成"行为没有依法行政，与判决违法公证的结果具有必然关系，因存在公证处的公证员利用被告作为违法工具实施违法的事实，是违法行政行为。据《中华人民共和国公证暂行条例》第二十五条："公证处对不真实、不合法的事实与文书应拒绝公证，当事人对公证处的拒绝不服或者认为公证员处理不当，可以向公证处所在地的市、县司法行政机关或者上级司法行政机关申诉，由受理机关作出决定"。第二十六条："公证处或者它的同级司法行政机关、上级司法行政机关，如发现已经发出的公证文书有不当或者错误，应当撤销。"据《公证程序规则》第56条："公证处的本级或者上级司法行政机关发现已经发出的公证书有不当或者错误的，可以作出撤销或者责令变更公证书的决定。"被告作为公证处的上级管理机关，在充分的证据面前，明知存在违法公证事实，不直接由被告行政机关作出明确、具体的决定，只是笼统"责成广东省公证处作出处理决定"。而公证处作的处理决定最终是被法院撤销的，且在撤销的过程中存在公证处的公证员利用被告作为违法工具实施违法的事实，由此可见，被告明显违反《中华人民共和国公证暂行条例》第二十五条、第二十六条和《公证程序规则》第56条的规定，造成违法公证的严重后果，是违法行政行为。四、据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条"行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算。"被告的行政行为，由于诉权不确定，也未告知诉权，起诉期限应从公民、法人知道诉权之日起计算。原告根据《行政诉讼法》第十一条的规定提起行诉讼，请求判决被告作出粤司公字函（2004）46号文的行政行为违法，履行侵权损害赔偿义务，赔偿260100元，本案诉讼费由被告承担。
被告广东省司法厅辩称，一、刘某无原告诉讼主体资格。我厅公证管理处于2004年12月15日向原告广州市金砂服务有限公司（下称金砂公司）送达《关于广州市金砂服务有限公司投诉事的复函》（粤司公字函【2004】46号）（以下简称《复函》），原告刘某身份是金砂公司法定代表人，代表金砂公司行为，我厅公证管理处的复函并未针对刘某作出，故刘某无原告主体资格，依法应裁定驳回其起诉。二、原告起诉超过法定期限且无正当理由。我厅公证管理处2004年12月15日向金砂公司送达《复函》，且广东省公证处（现广东省广州市南方公证处）2005年1月4日作出《关于维持（2002）粤公证内字第00736号<公证书>的决定》[（2005）粤公证维字第01号]，并告知："如果对（2002）粤公证内字第00736号《公证书》或本决定有异议，可在接到决定之日起三个月内向有管辖权的人民法院起诉。"原告金砂公司也就处理决定向法院起诉，但并未对我厅的行为提出异议，说明原告当时就知道或者应当知道诉权或者起诉期限，而原告2011年9月19日才向法院就我厅行为提起行政诉讼，时间相隔近七年，并无正当理由，远超过《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》规定的诉讼时效，故依法应裁定驳回其起诉。三、原告诉讼事项不属于行政审判权限范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二章"受案范围"对人民法院的行政诉讼案件范围作出了明确规定，原告认为其据该法第十一条（七）"认为行政机关违法要求履行义务的"具体行政行为不服提起行政诉讼，但本案中，我厅并没有违法要求两原告履行义务的具体行政行为，故两原告对我厅提起行政诉讼不符合该条法律规定。金砂公司2004年向我厅提出要求撤销(2002年) 粤公证内字第00736号公证书的投诉，虽然当时适用的国务院《中华人民共和国公证暂行条例》第二十六条规定"公证处或者它的同级司法行政机关、上级司法行政机关，如发现已经发出的公证文书有不当或者错误，应当撤销。"司法部第72号令《公证程序规则》第五十六条规定："公证处的本级或者上级司法行政机关发现已经发出的公证书有不当或者错误的，可以作出撤销或者责令变更公证书的决定。"但仅凭金砂公司的请求和提供的依据，我厅当时不足以"发现"涉案的公证书有不当或者错误，从而可以作出撤销或者变更公证书的决定，故责成广东省公证处自查作出处理决定，同时作出《复函》函复金砂公司，这是完全符合上述法规规章规定的，没有法律法规规定对我厅的这类行政行为可以提起行政诉讼。特别是广东省公证处也已作出《关于维持（2002）粤公证内字第00736号<公证书>的决定》，并告知如有异议，可向法院起诉，金砂公司也因此通过法院起诉广东省公证处，经法院终审判决撤销了涉案公证书，驳回金砂公司对公证处提出的赔偿请求。两原告在本案中起诉我厅明显滥用诉权，我厅认为《复函》的行政行为与金砂公司请求没有因果关系，金砂公司在本案中也未举证证明其索赔的诉讼事实。故两原告诉讼事项不属于法院行政审判权限范围，依法也应裁定驳回起诉。综上所述，两原告起诉我厅不符合法律规定，应裁定驳回起诉。
2、一审事实和证据
广州市白云区人民法院经公开审理查明：2001年12月19日，广东省公证处应申请人广东省公路勘察规划设计院的申请，出具了（2002）粤公证内字第736号《公证书》，作网上保全资料公证。2004年7月5日，原告广州市金砂服务有限公司向被告提出申请，请求撤销广东省公证处作出的（2002）粤公证内字第736号《公证书》。被告于2004年12月15日向原告广州市金砂服务有限公司出具粤司公字函（2004）46号《关于广州市金砂服务有限公司投诉事的复函》，内容为：关于你申请撤销广东省公证处（2002）粤公证内字第736号公证书一事，我处已责成广东省公证处作出处理决定，请与其联系查收。2005年1月4日，广东省公证处作出（2005）粤公证维字第1号《关于维持（2002）粤公证内字第7336号＜公证书＞的决定》，内容为："我处于2001年12月19日出具的（2002）粤公证内字第736号《公证书》，证明申请人：广东省公路勘察规划设计院办理网上保全资料的过程。经查：该证据保全公证虽然存在打字上的疏漏，但我处已经以函件的形式予以更正，故该公证书应属内容正确，仅表述不当。根据《中华人民共和国公证暂行条例》及《公证程序规划》的规定，经研究决定：维持（2002）粤公证内字第736号《公证书》。如果对（2002）粤公证内字第736号《公证书》或本决定有异议，可在接到决定之日起三个月内向有管辖权的人民法院起诉。"原告广州市金砂服务有限公司不服广东省公证处作出的上述（2002）粤公证内字第736号《公证书》，向广州市越秀区人民法院提起行政诉讼，广州市越秀区人民法院以"被告公证处在没有查清待证事项真实性的情况下，出具公证书，属违法公证"为由，判决撤销上述（2002）粤公证内字第736号《公证书》。广州市中级人民法院二审判决维持了上述判决。原告不服被告作出的粤司公字函（2004）46号《关于广州市金砂服务有限公司投诉事的复函》，诉至本院。
3、一审判案理由
白云法院经审理认为：根据当时施行有效的《中华人民共和国公证暂行条例》第二十六条 "公证处或者它的同级司法行政机关、上级司法行政机关，如发现已经发出的公证文书有不当或者错误，应当撤销"的规定，公证处或者它的同级司法行政机关、上级司法行政机关有权撤销公证文书。即在本案中，对于涉案的（2002）粤公证内字第736号《公证书》，被告或出具该公证文书的广东省公证处都有撤销的职权。因此，被告收到原告请求撤销上述《公证书》的申请后，责成广东省公证处作出处理决定并无不当。因被告已责成广东省公证处作出处理决定，并向原告发出《复函》，将责成广东省公证处作出处理决定的情况告知原告。其后，广东省公证处已作出《关于维持（2002）粤公证内字第7336号＜公证书＞的决定》。由此可见，被告作出的《复函》只是被告对原告投诉情况的反馈，其内容对原告没有产生任何强制力，没有赋予原告新的权利义务，没有形成新的行政法律关系，对原告的权利义务亦没有发生新的影响。根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项关于"对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围"的规定，原告对该复函的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，对原告的起诉依法应裁定驳回。
4、一审定案结论
广州市白云区人民法院依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第四十四条第一款第(一)项之规定，裁定如下：
驳回原告广州市金砂服务有限公司、刘某的起诉。
（三）解说
一、 本案核心焦点问题及其认定
本案涉及的核心问题在于行政机关上级对下级作出的指示是否属于人民法院行政诉讼受案范围。该问题以及与此类似的上级行政机关对下级的批复、通知、命令等内部行政行为是否属于人民法院受案范围的问题，是行政审判中值得重视的问题。判断此类行为是否属于行政诉讼受案范围的标准是该行为是否对当事人的权利义务产生实际影响。
本案中，金砂公司对公证处作出的公证行为不服，向该公证处的主管部门广东省司法厅投诉，要求撤销案涉公证文书，被告虽然本身负有撤销公证文书的职责，但是其作为公证处的领导机关，也可以责成公证处自行变更错误的公证文书，而在本案中被告正是行使其对公证机关的领导职责，作出"责成广东省公证处作出处理决定"的指示，这个指示是被告作为领导机关，向其下级机关发出的程序性的指令，要求其对原告的投诉事项进行处理，对投诉事项是否属实，是否应当撤销公证文书等并未作出判断和认定，最终是由作出原公证文书的广东省公证处作出维持原公证文书的处理决定。依照当时现行有效的法律规定，原告对广东省公证处维持原公证文书的决定不服的，可以提起行政诉讼等途径进行救济，而原告也行使了诉权，向人民法院提起了行政诉讼。可见，本案被告作出的指令，仍然是在上下级之间运行，是对原告投诉事项的转达、责令办理，该责成办理的指示并没有对原告的公证文书是否错误、是否予以撤销产生实体意义上的判断，也没有成为公证机关处理原告的投诉事项的实体依据，也即该责成办理的指示没有对原告的权利义务产生实际的影响，因此，本案的情形符合《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，不属于人民法院行政诉讼受案范围。
二、 关于"对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围"的理解与适用。
1、结合行政诉讼制度设立的目的来理解。
将对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为排除在行政诉讼受案范围，是设立行政诉讼制度的目的直接决定的，对该条款应当结合行政诉讼制度设立的目的来理解。确立行政诉讼受案范围，其实质就是确定行政相对人提起行政诉讼的诉权范围，以及人民法院对行政机关的行为进行司法审查的范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼，可见，行政诉讼的目的是解决行政纠纷、对行政相对人的合法权益予以救济。行政相对人寻求司法救济的原因是因为行政机关作出的行政行为对相对人的权利义务产生了实际不利的影响，侵犯了行政相对人的合法权益。行政相对人请求人民法院审查的对象，应当是行政机关已经实施完毕，并以一定的形式外化，对行政相对人的权利义务产生了实质性的影响的行为，而不是正在实施过程中的还没有成立的行为、或者正在行政机关内部运行，对当事人的权利义务并不产生实际影响的行为，否则提起行政诉讼就失去了实际意义。故此，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项明确规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不服，提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
2、结合形式和实质两方面正确把握、理解和适用。
在实质方面，行政行为是否对相对人的权利义务产生了实际的不利的影响，这是判断行政行为是否可诉的一个重要标准。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项明确规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不能提起行政诉讼。对相对人的权利义务产生不利影响，主要是指因行政行为的实施，导致相对人权利、利益、名誉、地位等受损，或要求当事人承担义务或者加重其负担等，如行政机关的决定增加了相对人的负担，限制、减少或剥夺了相对人的权利或利益，改变了相对人的法律地位等，均应视为对相对人的权利义务产生了实际不利影响。
从形式上看，行政诉讼法规定能够纳入行政诉讼受案范围的行为必须是具体行政行为，其必须具备具体行政行为的基本要素，符合具体行政行为的一般特征。每一个实际存在的行政行为，都呈现为一种时间上的持续过程；都包含若干的程序环节和发展阶段，因此都具有过程性。一个行政行为可能包含内部相关部门的立案、调查取证、告知与听证、审批、作出决定、对外公布等程序，甚至有可能包含上下级机关之间的请示、批复、指令、通知等程序，其中某一程序可能与最终对当事人的权利义务产生实际影响的处理结果之间在逻辑上存在因果联系，但是如果该特定程序不能独立存在，不能成立一个完整的具体行政行为，那么按照行政诉讼法的规定，也是不属于行政诉讼法的调整范围的。
三、总结和启示
实际上，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项关于对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围的规定是比较模糊的，而在审判实践中此类案件层出不穷，情况也是千差万别，所以有必要对该条款进行深入研究，准确把握其内涵和外延。综合上述的观点，应当紧紧结合行政诉讼制度设立的目的、具体行政行为理论等对该条款进行整体的理解和把握，才能准确厘清行政诉讼受案范围，依法保护当事人的诉权。
同时，行政机关在行政管理的过程中，要注意规范自身的行政行为，进一步规范行政管理程序，提高依法行政的能力和素质，作出行政行为应当符合法定形式，避免使用口头、电话通知等形式，言辞应当周延，避免产生歧义，这些对于减少行政纠纷有重要意义。
(关则深）
【裁判要旨】行政机关上级对下级作出的指示、批复、通知、命令等内部行政行为是否属于人民法院受案范围的问题，判断标准是该行为是否对当事人的权利义务产生实际影响。
