一、首部

1、判决书字号
一审判决书：四川省自贡市自流井区人民法院（2011）自流行初字第11号。
二审判决书：四川省自贡市中级人民法院（2012）自行终字第5号。

2、案由：房屋管理行政登记

3、诉讼双方
上诉人（原审被告）自贡市房地产管理局。住所地四川省自贡市自流井区檀木林街143号。
法定代表人何某，局长。
委托代理人胡某。
委托代理人王学民，四川品诚律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）自贡市沿滩区农村信用合作联社。住所地四川省自贡市自流井区汇东新区汇川路南湖印象1号楼。
法定代表人陈某，理事长。
委托代理人李伟，四川中业律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）卓某。
委托代理人罗云宽，四川亚峰律师事务所自贡分所律师。
被上诉人（原审原告）刘某。
委托代理人罗云宽，四川亚峰律师事务所自贡分所律师。
原审第三人钟某。

4、审级：二审。

5、审判机关和审判组织：
一审法院：四川省自贡市自流井区人民法院。
合议庭组成人员：
审判长：刘丹　审判员：陈云华　人民陪审员：谢茂贵
二审法院：四川省自贡市中级人民法院。
合议庭组成人员：
审判长：赵月维　审判员：谭爱华　代理审判员：周玉萍

6、结案时间：
一审结案时间：2011年11 月20 日
二审结案时间：2012年11 月15 日

二、一审情况

2．一审事实和证据
四川省自贡市自流井区人民法院经公开审理查明：自贡市宏伟房地产开发有限公司与钟某于2005年4月5日、4月21日分别签订二份商品房买卖合同，将宏伟大厦一层（7－9）／（A－1／G）及（15－16）／（A－1／G）轴线营业用房卖与钟某。钟某用该房作抵押向自贡市沿滩区农村信用合作联社借款，并签订了最高额抵押担保借款合同，该抵押房屋经评估，估价结果为人民币144.7万元。2005年6月自贡市沿滩区农村信用合作联社以银行按揭的权利种类向自贡市房地产管理局申请办理他项权利证书，自贡市房地产管理局经审核，于2005年6月8日向自贡市沿滩区农村信用合作联社颁发了自房市房交他字第z×××××3号他项权利证。另查明，2002年9月26日陈某（系钟某之夫）以自贡市企辉商贸有限公司的名义与自贡市宏伟房地产开发有限公司订立了一份《投资合作协议》，约定对宏伟大厦项目拥有独立开发、经营和管理权。2006年10月28日，二原告作为购房人与作为售房人的陈某订立了《房屋买卖契约》，二原告购买座落于自流井区××后山坡××组×门289号、291号两间营业用房，建筑面积127.53平方米，（该房屋与钟某用于抵押贷款的房屋是同一房屋）。该契约订立后，二原告支付了陈某购房款100万元。2006年10月30日二原告与陈某订立《营业用房租赁协议》，将此房租赁予陈某至2010年4月9日，同年5月2日又将此房租赁予曾某用于经营。2010年9月底自贡市沿滩区人民法院采取有关强制措施时，原告认为被告办理他项权利证的的具体行政行为对自己的权益造成了侵害，故提起行政诉讼，请求人民法院撤销被告办理他项权利证的具体行政行为。
上述事实有下列证据证明：
1.卓某、刘某身份证复印件；
2.投资合作协议；
3.购房款付款收据；
4.营业用房租赁协议二份；
以上4份证据证明原告已购买并实际占有和使用房屋。
5.商品房预售许可证；
6.钟某、陈某身份证复印件及结婚证复印件；
7.商品房买卖合同；
8.购房不动产发票；
9.房地产按揭估价报告；
10.最高额抵押担保合同；
11.自贡市城镇房屋他项权利申请书；
12.房地产抵押物清单；
13.房屋权属登记税费缴费通知书；
14.房屋权属登记收件收据；
15.自房市房交他字第z×××××3号（期房）他项权利证（存根）；
16. 《城市房屋抵押管理办法》。
以上15份证据及法律依据证明被告办理的他项权利证不合法。

3．一审判案理由
四川省自贡市自流井区人民法院经审理认为，自贡市房地产管理局是自贡市人民政府的房屋行政主管部门，依法对房屋进行登记是履行职责的行为。本案中，自贡市房地产管理局根据自贡市沿滩区农村信用合作联社办理他项权利证的申请办理他项权利登记也是履行职责的行为，但是应依法履行。根据庭审查明的情况，自贡市沿滩区农村信用合作联申请他项权利的种类与借款合同的种类不符，自贡市沿滩区农村信用合作联社与钟某签订的借款合同为《最高额抵押担保合同》，而自贡市沿滩区农村信用合作联社在申请书上载明的权利种类为银行按揭。如果银行按揭是真实的，自贡市房地产管理局就应按照《城市房地产抵押管理办法》第三十四条第二款"以预售商品房或者在建工程抵押的，登记机关应当在抵押合同上作记载。抵押的房地产在抵押期间峻工的，当事人应当在抵押人领取房地产权属证书后，重新办理房地产抵押登记。"的程序办理，而自贡市房地产管理局没有在抵押合同上登记，而是直接颁发他项权利证，该颁证行为不符合《城市房地产抵押管理办法》的规定。关于原告卓某、刘某是否具有原告主体资格和该具体行政行为在法律上是否有利害关系的问题。根据《中华人民共和国行政诉诉法》第二条"公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。"和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉诉法〉若干问题的解释》第十二条"与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。""法律上的利害关系"没有明确的司法解释，但可将"法律上的利害关系"理解为：对于被诉具体行政行为所调整的权利关系的客体，谁有资格主张实体法上的请求权，谁就与该具体行政行为具有法律上的利害关系。本案中原告卓某、刘某在起诉时对该房屋的权利行使已受到被告颁证行为影响，有权利主张实体法上的请求权，卓某、刘某作为原告起诉符合法律规定，属适格原告。综上，卓某、刘某是适格的原告；被告的颁证行为违反法定程序。

4．一审定案结论
四川省自贡市自流井区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条，作出如下判决：
撤销被告自贡市房地产管理局办理并颁发自房市房交他字第z×××××3号他项权利证的具体行为。
一审案件受理费50元，由被告自贡市房地产管理局负担。

三、二审诉辩主张

上诉人（原审被告）自贡市房地产管理局诉称：卓某、刘某与无处分权的陈某签订《房屋买卖契约》，未实际取得涉案期房的合法权益，二人与我局的房屋抵押登记行为不具有法律上的利害关系，而且行政登记行为作出后发生的民事关系相对人不可能是该行政登记行为的法律上的利害关系人，卓某、刘某不具备行政诉讼原告主体资格；我局对期房抵押进行登记符合法律规定，没有违反法定程序；我局对期房进行抵押登记的行为保障了金融债权的安全。请求撤销原判，驳回卓某、刘某的起诉；一审、二审诉讼费由卓某、刘某承担。
上诉人（原审第三人）自贡市沿滩区农村信用合作联社诉称：卓某、刘某与陈某签订的《房屋买卖契约》是无效合同，卓某、刘某与自贡市房地产管理局的抵押登记行为没有法律上的利害关系，不具有行政诉讼主体资格。自贡市房地产管理局颁发他项权利证书符合《城市房屋权属登记管理办法》和《城市房地产抵押管理办法》的规定，程序合法，没有损害卓某、刘某的合法权益。原判决认为抵押登记行为违反法定程序，没有事实和法律依据。请求撤销原判，裁定不予受理；案件诉讼费由卓某、刘某承担。

被上诉人（原审原告）卓某、刘某于二审庭审中答辩称：卓某、刘某是适格的原告；自贡市房地产管理局办理他项权证违反法律规定。请求驳回上诉，维持原判。

四、二审事实和证据
四川省自贡市中级人民法院经公开审理查明，自贡市宏伟房地产开发有限公司与钟某于2005年4月5日、4月21日分别签订二份商品房买卖合同，将宏伟大厦一层（7－9）／（A－1／G）及（15－16）／（A－1／G）轴线营业用房卖与钟某。2005年6月7日，钟某以该房作为抵押物，与自贡市沿滩区农村信用合作联社签订了最高额抵押担保借款合同，该抵押房屋经评估，估价结果为人民币144.7万元。自贡市沿滩区农村信用合作联社以银行按揭的权利种类向自贡市房地产管理局申请办理他项权利证书，自贡市房地产管理局经审核，于2005年6月8日向自贡市沿滩区农村信用合作联社颁发了自房市房交他字第z×××××3号他项权利证。2010年4月15日自贡市沿滩区人民法院受理了自贡市沿滩区农村信用合作联社与陈某、钟某金融借款纠纷一案，2010年6月1日自贡市沿滩区人民法院依自贡市沿滩区农村信用合作联社的申请裁定对陈某、钟某的包括本案所涉房屋在内的价值285万元的财产予以保全，并向自贡市房地产管理局发出协助执行通知书，请其停止办理本案所涉房产的所有权转移及他项权登记手续。2010年8月29日，自贡市沿滩区农村信用合作联社与陈某、钟某达成内容为陈某、钟某2010年8月29日前归还自贡市沿滩区农村信用合作联社借款本息234万元、自贡市沿滩区农村信用合作联社对包括本案涉案房屋在内的资产在250万元内享有优先受偿权的调解协议并由沿滩区人民法院制作调解书。2010年9月底自贡市沿滩区人民法院采取有关强制措施时，卓某、刘某认为自贡市房地产管理局办理他项权利证的具体行政行为对自己的权益造成了侵害，向人民法院提起行政诉讼，请求撤销自贡市房地产管理局办理他项权利证的具体行政行为。涉诉房屋现由卓某、刘某出租并收益。
上述事实有下列证据证明：
1.商品房预售许可证；
2.商品房买卖合同；
3.销售（转让）不动产发票；
4.房地产按揭估价报告；
5.最高额抵押担保合同；
6.钟某、陈某身份证复印件及结婚证复印件；
7.自贡市城镇房屋他项权利申请书；
8.房地产抵押物清单；
9.房屋权属登记税费缴费通知书；
10.房屋权属登记收件收据；
11.自房市房交他字第z×××××3号（期房）他项权利证（存根）；
13.作出具体行政行为的依据《中华人民共和国房地产管理法》、《城市房屋权属登记管理办法》、《城市房屋抵押管理办法》、《中华人民共和国担保法》、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》等。
以上证据及法律依据证明自贡市房地产管理局办理的他项权利证事实清楚，适用法律法规正确、程序合法。

五、二审判案理由
四川省自贡市中级人民法院经审理认为，本案的争议焦点有两点：1.卓某、刘某是否与自贡市房地产管理局颁发自房市房交他字第z×××××3号他项权利证的行为有法律上的利害关系，是否具有行政诉讼原告主体资格；2.自贡市房地产管理局向自贡市沿滩区农村信用合作联社颁发自房市房交他字第z×××××3号他项权利证的行为是否违反法定程序。
1.关于卓某、刘某是否与自贡市房地产管理局颁发自房市房交他字第z×××××3号他项权利证的行为有法律上的利害关系，是否具有行政诉讼原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定："公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼"，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定"与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼"。本案是行政诉讼案件，卓某、刘某与陈某签订的《房屋买卖契约》是民事合同，在行政诉讼程序中无法对民事合同的真实性和合法性进行确认。由于法律法规对"法律上的利害关系"没有作出明确解释，根据本案的具体情况，认定卓某、刘某与自贡市房地产管理局对涉诉房屋颁发他项权利证的行为存在法律上的利害关系更为恰当。综上，对二上诉人提出卓某、刘某与自贡市房地产管理局的抵押登记行为没有法律上的利害关系，不具有行政诉讼主体资格的上诉理由，二审法院不予采纳。
2.关于自贡市房地产管理局向自贡市沿滩区农村信用合作联社颁发自房市房交他字第z×××××3号他项权利证的行为是否违反法定程序的问题。关于自贡市房地产管理局是自贡市人民政府的房屋行政主管部门，对房屋进行登记是其行政职责，其办理房屋登记的主体适格。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第四十七条"以依法获准尚未建造的或者正在建造中的房屋或者其他建筑物抵押的，当事人办理了抵押物登记，人民法院可以认定抵押有效。"的规定，期房可以依法进行抵押。房管机关对房屋抵押登记申请人提交的抵押登记材料进行形式审查，申请人应当对自己提交的申请材料的真实性负责。房管机关对申请人提交材料的审查职责表现为合理审慎的审查职责。本案中，自贡市房地产管理局根据自贡市沿滩区农村信用合作联社和钟某、陈某的申请，对双方共同提交的申请材料进行了合理审查，作出了抵押登记的行政行为，尽了合理审慎的审查义务。自贡市房地产管理局登记行为的形式是向申请人颁发自制的他项权利证。根据建设部《城市房屋抵押管理办法》第三十四条第二款"以预售商品房或者在建工程抵押的，登记机关应当在抵押合同上做记载"的规定，自贡市房地产管理局以颁发自制他项权利证的形式完成对申请人办理房屋抵押的确认，其实质是根据当事人申请，办理抵押登记，只是登记行为的表现形式存在瑕疵，但该瑕疵并不足以影响登记行为的合法性和有效性。二上诉人提出涉诉房屋抵押进行登记符合法律规定，没有违反法定程序的上诉理由，二审法院予以采纳。
综上所述，自贡市房地产管理局向自贡市沿滩区农村信用合作联社以颁发自房市房交他字第z×××××3号他项权利证的形式，为申请人办理房屋抵押登记的行政行为，事实清楚，证据充分，没有违反法律规定。二上诉人的上诉理由部分成立，二审法院部分予以采纳。卓某、刘某的诉讼请求于法无据，二审法院不予支持。一审判决认定事实不清，适用法律、法规有误，二审法院依法予以纠正。

六、二审定案结论
四川省自贡市中级人民法院依照《中华人民共和国房地产管理法》第六十一条、《城市房地产抵押管理办法》第三十四条、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第四十七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项，作出如下判决：
1.撤销自流井区人民法院（2012）自流行初字第11号行政判决。
2.驳回卓某、刘某的诉讼请求。
一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，共计100元，由卓某、刘某负担。

七、解说
该案例涉及到行政诉讼主体是否具有原告诉讼主体资格以及行政机关作出的具体行政行为是否违反法定程序的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条："公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼"，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条"与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼"。本案是行政诉讼案件，卓某、刘某与陈某签订的《房屋买卖契约》是民事合同，在行政诉讼程序中无法对民事合同的真实性和合法性进行确认。由于法律法规对"法律上的利害关系"没有作出明确解释，根据本案的具体情况，认定卓某、刘某与市房管局对涉诉房屋颁发他项权利证的行为存在法律上的利害关系更为恰当。综上，卓某、刘某与市房管局的抵押登记行为存在法律上的利害关系，具有行政诉讼原告主体资格。
关于市房管局向自贡市沿滩区农村信用合作联社颁发自房市房交他字第z×××××3号他项权利证的行为是否违反法定程序的问题。市房管局是自贡市人民政府的房屋行政主管部门，对房屋进行登记是其行政职责，其办理房屋登记的主体适格。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第四十七条"以依法获准尚未建造的或者正在建造中的房屋或者其他建筑物抵押的，当事人办理了抵押物登记，人民法院可以认定抵押有效。"的规定，期房可以依法进行抵押。房管机关对房屋抵押登记申请人提交的抵押登记材料进行形式审查，申请人应当对自己提交的申请材料的真实性负责。房管机关对申请人提交材料的审查职责表现为合理审慎的审查职责。本案中，市房管局根据自贡市沿滩区农村信用合作联社和钟某、陈某的申请，对双方共同提交的申请材料进行了合理审查，作出了抵押登记的行政行为，尽了合理审慎的审查义务。市房管局登记行为的形式是向申请人颁发自制的他项权利证。根据建设部《城市房屋抵押管理办法》第三十四条第二款"以预售商品房或者在建工程抵押的，登记机关应当在抵押合同上做记载"的规定，市房管局以颁发自制他项权利证的形式完成对申请人办理房屋抵押的确认，其实质是根据当事人申请，办理抵押登记，只是登记行为的表现形式存在瑕疵，但该瑕疵并不足以影响登记行为的合法性和有效性。对于本案中行政机关应尽的合理审慎的义务，不仅关系到当事人各方的合法权益，更有利于保护行政机关的公信力，从而减少行政诉讼，构建社会主义和谐社会。
1.对"法律上的利害关系"的理解
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（简称《若干解释》）第十二条对于行政诉讼主体资格有明确的规定。其中《若干解释》十二条规定"与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。"目前，学界和实务界对"法律上的利害关系"的理解有多种标准，行政诉讼法中也没有明确的规定。一般来讲，利害关系可以区分为直接的利害关系和间接的利害关系、切身的利害关系和非切身的利害关系、现实的利害关系和可能的利害关系。但依据《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，法律上的利害关系应当理解为切身的利害关系、现实的利害关系、直接的利害关系。在行政诉讼案件中，应当充分考虑这三方面的利害关系。本案例中由于缺乏民事确认环节，卓某、刘某与被诉具体行政行为之间是否存在利害关系不能确认。为确保不出现当事人的合法权益因诉权的缺失而得不到保障的情形，二审法院支持了原告诉权，对被诉具体行政行为的合法性进行了实体审理。
2.关于"具体行政行为程序违法"的理解
具体行政行为的合法必须具备一定的条件，对于具体行政行为的合法要件有以下几个：行为主体合法、行为权限合法、行为内容合法、行为程序合法、行为形式合法。只有符合法定程序的具体行政行为才是合法的具体行政行为。对于程序上的违法可以分为轻微的违法（也就是程序上的瑕疵）和重大而明显的违法。轻微的违法，应当告知行政机关予以补充、修正和说明。房屋行政主管部门对房屋抵押登记申请人提交的抵押登记材料进行的审查时形式审查，申请人应当对自己提交的申请材料的真实性负责。只要房管局对申请人提交的材料尽了合理审慎的职责，即使申请人的申请材料存在虚假情况，房管局对此也不承担责任。本案例中，自贡市房地产管理局根据自贡市沿滩区农村信用合作联社和钟某、陈某的申请，对双方共同提交的申请材料进行了合理审查，作出了抵押登记的行政行为，尽了合理审慎的审查义务。市房管局登记行为的形式是向申请人颁发自制的他项权利证。根据建设部《城市房屋抵押管理办法》第三十四条第二款的规定，市房管局以颁发自制他项权利证的形式完成对申请人办理房屋抵押的确认，其实质是根据当事人申请，办理抵押登记，只是登记行为的表现形式存在瑕疵。如果仅因该瑕疵导致该登记行为无效，则不利于保护他项权利市场的稳定。因此不宜因该瑕疵判决登记行为程序违法。二审法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出驳回诉讼请求的判决。
（谭爱华）