一、首部

1、判决书字号：（2012）茂高法行初字第15号。

2、案由：行政不作为。

3、诉讼当事人：
原告：李某等33人。
委托代理人梁通，男，广东鸿基律师事务所律师。
委托代理人李旭锋，男，广东鸿基律师事务所律师。
被告：茂名市茂南区人民政府
法定代表人李某2，区长。
委托代理人何某，男，茂名市茂南区人民政府法律咨询服务中心主任。
委托代理人林某，男，茂名市茂南区人民政府法律咨询服务中心干部。
被告茂名市茂南区河东街道办事处。
负责人柯某，主任。
委托代理人阮传欣，男，广东海日律师事务所律师。
委托代理人卢艺，男，广东海日律师事务所律师。

4、审级：一审。

5、审判机关和审判组织
审判机关：广东省高州市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：曾国忠；审判员：杨明；人民陪审员：罗少卿。

6、审结时间：2012年8月2日。

二、抗辩主张

1、原告诉称
被告茂名市茂南区河东街道办事处是被告茂名市茂南区人民政府的派出机关，本案33名原告均为两被告辖内XX花园小区业主。2010年初，XX花园小区已交付使用专有面积超过50%，符合成立业主大会、业主委员会的条件。过百名业主代表于2010年5月14日联名向茂名市房产管理局及两被告辖内的西粤居委会递交了《关于成立业主委员会的报告》，两被告至今未履行法定职责，也无任何答复。2011年8月26日，茂名市房产管理局将《关于协调建立XX花园首次业主大会会议筹备组的函》及成立首次业主大会会议所需的全部文件资料送达河东街道办事处。原告等业主于2011年8月30日再次向河东街道办事处书面申请，请求尽快指导、协助成立业主大会、业主委员会。被告茂南区河东街道办事处收到业主代表申请后，依然置之不理，在业主代表与其协商时以申请事项非其职权为由予以推搪，并拒绝书面答复。根据《物权法》第七十五条、《广东省物业管理条例》第十三条、《业主大会和业主委员会指导规则》第十条、第十一条、第十五条等法律、法规规定，原告等业主的申请合理、合法，两被告依法应履行职责，指导、协助原告所在的XX花园小区成立业主大会、业主委员会。
另外，市区西粤路地处茂南、茂港两区交界，虽然该路两侧的XX花园、名雅花园、名翠苑、星翠苑、亨利华府等住宅小区及文化广场、沃尔玛购物广场、南香公园等公共场所地按行政地域划分在茂港区羊角镇境内，但这些小区及公共场所的户籍、治安管理工作分别由被告茂名市茂南区人民政府辖内的河东派出所、福华派出所负责，计生和社区管理工作，分别由茂名市茂南区人民政府辖内的荔红、西粤、雅园、祥和等居委会负责，根据社区、户籍、治安统一管理的原则，XX花园小区成立业委会一事理应由两被告负责。XX花园小区业主因此而向两被告提出成立业主大会、业委会申请。即使本案最终确认XX花园业主成立业主大会的申请非两被告职权范围，根据《行政许可法》第三十二条之规定，两被告应依法作出不予受理的书面决定，并告知小区业主向羊角镇政府提出申请。正是由于两被告不履行其法定职责，导致XX花园业主在提出成立业主大会申请已经将近两年，仍未有部门受理，严重侵害小区业主的权益。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条之规定，人民法院依法应确认两被告的不作为行为违法。故此，请求法院判令 1、确认两被告于2011年9月2日收到XX花园小区业主提交的《关于成立XX花园业主大会、业主委员会的申请》后，不履行法定职责，即不接受申请也不作出书面不予受理决定的行政不作为行为违法；2、判令两被告履行法定职责，立即组织、指导成立茂名市XX花园小区首次业主大会会议筹备组，派员担任筹备组组长；自筹备组组成之日起90日内完成筹备工作，组织召开首次业主大会会议；3、判令两被告承担本案全部诉讼费用。

2、被告辩称
被告茂名市茂南区人民政府辩称：1、我方没有收到原告向我方申请的报告；2、原告所在的行政区划不属于茂南区人民政府管辖，而是属于茂港区管辖。因此，我方不存在不作为的事实；3、成立业主委员会是政府指导的职责，不是行政许可的职责；4、我区政府没有推诿，而是需要法律授权，如果有法律授权的话，那么我区政府会积极协助；5、《物权法》第六章及《物业管理条例》规定业主委员会的成立由物业所在地的街道办事处进行管辖，XX花园所在地是茂港区，应当由茂港区人民政府的相关部门管辖。请法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告茂名市茂南区河东街道办事处辩称：1、XX花园所在地区属于茂名市茂港区羊角镇的行政管辖范围，不属于两被告的行政区划管辖范围。2、根据《物业管理条例》第十条及《广东省物业管理条例第十三条》之规定，原告诉求的XX花园业主委员会筹备成立等事项依法属于物业所在地的行政部门职权管辖范围。3、我方收到原告的申请后，已经约见原告的代理律师，已经口头答复，说明属于茂港区羊角镇的管辖范围，被告没有不答复，更没有行政不作为，原告申请的内容不属于行政许可的范围，我方不需要书面答复； 4、原告所在的XX花园的工商、税务都是茂港区管辖，XX花园的安全事故由茂港区的安全监督部门处理。行政管理的依据是行政区域划分，XX花园的行政区划属于茂港区，那么XX花园应当属于茂港区管辖。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

三、事实和证据
高州市人民法院经公开审理查明：李某等33名原告均是茂名市西粤中路XX花园小区业主。2010年初，XX花园小区已交付使用专有面积超过50%，符合成立业主大会、业主委员会的条件。茂名市小区花园业主于2010年5月14日向茂名市西粤居民委员会提出申请，申请西粤居民委员会协助业主成立XX花园业主委员会。2011年8月26日茂名市房地产管理局向河东街道办发出《关于协调建立XX花园首次业主大会会议筹备组的函》。2011年8月30日，XX花园小区业主向茂南区河东街道办事处提出申请，请求指导、协助成立业主大会、业主委员会。茂南区河东街道办事处收到业主代表的申请后，在业主代表与其协商时口头答复该事项不是其职权范围，但没有作出书面答复。XX花园业主代表不服，向茂南区人民政府网站投诉信箱投诉茂南区河东街道办事处不作为，但没有向茂南区人民政府提出过书面申请。李某等33名原告认为两被告行政不作为，于2011年11月8日向茂名市中级人民法院提起行政诉讼。茂名市中级人民法院于2012年2月2日作出（2012）茂中法行辖字第5号《行政裁定书》，裁定本案移交本院审理。
另查明：XX花园所在地福地小区坐落于茂名市茂港区羊角镇石曹福地角村，属茂港区羊角镇行政区划范围。但XX花园小区业主陈某、黄某、陈某2的户口已迁入XX花园，茂名市公安局河东派出所是其户口登记机关。陈某2的计划生育服务证是茂南区河东街计划生育办公室颁发。XX花园的A-1、2号商铺及XX花园首层19号商铺的工商登记机关是茂名市工商行政管理局茂港分局。XX花园首层商铺：茂名汇原味餐馆、茂名市茂港区艺邦装饰材料中心（已注销税务登记）、茂名市茂港区力健美健身俱乐部、茂名星牌台球俱乐部在茂名市茂港区地方税务局进行税务登记。
以上事实有下列证据证明：
茂名市茂南区河东街道办事处在举证期限内向本院提交如下证据：
证据1、茂名市行政区划地界图，证明原告所在小区（XX花园）的坐落，坐落在茂名市茂港区的羊角镇。
证据2、《证明》，证明XX花园所在的福地小区，坐落于茂名市茂港区羊角镇石曹福地角村，属茂港区羊角镇行政区划范围，并非被告行政区划管辖。
茂名市茂南区河东街道办处于2012年6月7日向本院补充提交以下证据：
证据1、个体户机读档案登记资料、税务机关《证明》，证明经营场所设在茂名市西粤中路XX花园的商铺，根据行政属地管辖的原则，分别由茂名市工商行政管理局茂港区分局及茂名市茂港区地方税务局管辖。
证据2、茂名市区行政区划图，证明XX花园位于茂名市茂港区羊角镇石曹村委会福地角村，根据行政属地管辖原则，XX花园所处的福地小区是由茂港区人民政府管辖。

四、判案理由
高州市人民法院经审理认为：XX花园所在地坐落于茂名市茂港区羊角镇石曹福地角村，属于茂名市茂港区羊角镇的行政管辖范围。虽然，部份XX花园业主的户口、计生由茂南区人民政府辖区内的有关部门负责，但原告所在的XX花园商铺的工商、税务都是茂港区行政机关管辖。因此，对原告的申请事项应由什么部门负责，应根据其相关法律、法规而确定。根据《中华人民共和国物权法》第七十五条第二款规定："地方人民政府有关部门应对设立业主大会和选举委员会给予指导和协助"《物业管理条例》第十条规定："同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。......"《广东省物业管理条例》第十三条规定："百分之二十以上业主可以联名向街道办事处、乡镇人民政府提出成立业主大会的书面要求。已交付使用的物业建筑面积达到物业管理区域建筑面积百分之五十以上的，业主可以向街道办事处、乡镇人民政府提出成立业主大会的书面要求。符合前两款情形之一的，街道办事处、乡镇人民政府应当在三十日内会同物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门指导、协助业主推荐产生业主大会筹备组。"履行本案原告诉请义务职能的行政机关应是XX花园所在地的茂名市茂港区人民政府房地产行政主管部门及茂名市茂港区羊角镇人民政府，而不是茂南区人民政府及茂南区河东街道办事处。此外，成立业主委员会是政府协助、指导的职责，无需行政审批，原告的申请事项不属于行政许可的范围。且被告茂南区河东街道办收到原告的申请后，已口头答复XX花园业主代表该申请事项不是其职权范围。原告也没有向茂南区人民政府提出过书面申请。综上所述，原告起诉两被告不作为，理由不成立。原告请求确认两被告于2011年9月2日收到XX花园小区业主提交的《关于成立XX花园业主大会、业主委员会的申请》后，不履行法定职责，即不接受申请也不作出书面不予受理决定的行政不作为行为违法；判令两被告履行法定职责，立即组织、指导成立茂名市XX花园小区首次业主大会会议筹备组，派员担任筹备组组长；自筹备组组成之日起90日内完成筹备工作，组织召开首次业主大会会议的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。

五、定案结论
高州市人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回李某等33名原告的诉讼请求。
案件受理费50元，邮递费120元，由李某等33名原告负担。

六、解说
在城市化建设快速发展过程中，由于城市快速扩张，相关的管理服务不到位等因素，造成了行政区划与行政管理交叉。在本案中，XX花园所在地坐落于茂名市茂港区羊角镇石曹福地角村，属于茂名市茂港区羊角镇的行政管辖范围，但部份XX花园业主的户口、计生由茂南区人民政府辖区内的有关部门负责，从而导致原告误以为被告是茂名市茂南区人民政府、茂名市茂南区河东街道办事处。我认为在行政区划与行政管理交叉时，应依照具体行政区域划分来确定被告身份。根据《中华人民共和国物权法》第七十五条第二款规定："地方人民政府有关部门应对设立业主大会和选举委员会给予指导和协助"，《物业管理条例》第十条规定："同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。......"《广东省物业管理条例》第十三条规定："百分之二十以上业主可以联名向街道办事处、乡镇人民政府提出成立业主大会的书面要求。已交付使用的物业建筑面积达到物业管理区域建筑面积百分之五十以上的，业主可以向街道办事处、乡镇人民政府提出成立业主大会的书面要求。符合前两款情形之一的，街道办事处、乡镇人民政府应当在三十日内会同物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门指导、协助业主推荐产生业主大会筹备组。"履行本案原告诉请义务职能的行政机关应是XX花园所在地的茂名市茂港区人民政府房地产行政主管部门及茂名市茂港区羊角镇人民政府，而不是茂南区人民政府及茂南区河东街道办事处。
（张裕胜）