（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：苏州市虎丘区人民法院（2012）虎行初字第0001号

2.案由：房屋行政登记

3.诉讼双方
原告：许某。
被告：苏州市住房和城乡建设局。

4.审级：一审

5.审判机关和审判组织
一审法院：江苏省苏州市虎丘区人民法院
合议庭组成人员：审判长：龚雷；审判员：傅鸿逵；人民陪审员：黄学贤。

6.审结时间：
一审审结时间：2012年4月23日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：被告苏州市住房和城乡建设局委托登记机关苏州市高新区房产管理局于二〇一一年十一月九日作出对原告许某申请办理苏州市虎丘区阳山花苑四区18幢104室房屋转移登记申请不予受理的决定。
2.原告诉称：被告以司法部、建设部的文件为由不予登记，无法律依据，与《中华人民共和国继承法》相抵触。故请求法院判令被告依法履行房屋过户登记手续；本案诉讼费用由被告承担。

3.被告辩称：原告申请房屋所有权转移登记时，仅能提供见证遗嘱，不符合《司法部、建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知》的要求，其遗嘱的真实性、合法性，被告无法确定。综上所述，被告不予为原告办理房屋所有权转移登记是有法律依据的，请法院依法判决。

（三）事实和证据
苏州市虎丘区人民法院经审理查明：苏州市虎丘区阳山花苑四区18幢104室房屋现登记房屋所有权人为杨洪根，生前无子女，其已于2010年11月20日死亡。2010年11月3日，杨洪根向江苏正文人律师事务所律师肖根宝、实习律师陶乙成表达想在自己百年之后将房产遗赠给外甥许某。2010年11月4日，杨洪根立下代书遗嘱，写明其死亡后上述房屋遗赠给其外甥许某（即本案原告），遗嘱代书人为江苏正文人律师事务所律师肖根宝，在场人为江苏正文人律师事务所实习律师陶乙成。2010年11月5日，江苏正文人律师事务所律师出具（2010）苏正律见字第003号律师见证书，证明杨洪根在口述时精神正常，头脑清醒，有行为能力。杨洪根死亡后，原告持"杨洪根遗嘱遗赠书"及房屋产权证、土地证、死亡证明及申请书等相关材料向被告委托登记机关苏州高新区房产管理局申请办理房屋转移登记，苏州高新区房产管理局受理后，于2011年11月9日由其下属的苏州高新区房产交易管理中心答复原告称，根据《司法部、建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知》第二条规定，"遗嘱人为处分房产而设立的遗嘱，应当办理公证，遗嘱人死亡后，遗嘱受益人须持公证机关出具的'遗嘱公证书'和'遗嘱继承权公证书'或'接受遗赠公证书'，以及房产所有权证、契证到房地产管理机关办理房产所有权转移登记手续。"原告仅提供了律师见证遗嘱，而未办理公证手续，苏州高新区房产交易管理中心无法根据原告提供的材料为其办理转移登记。原告为此不服，故于2012年1月31日向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
原告向法庭提交的证据：1、关于将杨洪根房产过户至许某名下的申请；2、苏州高新区房产交易管理中心出具的关于许某申请书的答复；3、杨洪根遗嘱遗赠书；4、（2010）苏正律见字第003号律师见证书；5、谈话笔录；6、杨洪根的户表；7、杨洪根身份证信息及户口注销证明；8、苏新国用（2010）第0XXXX3号土地使用权证。
被告向法庭提供的作出被诉具体行政行为的依据：依据：1、《房屋登记办法》；2、《司法部、建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知》

（四）判案理由
苏州市虎丘区人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十条第三款、《城市房屋权属登记管理办法》第八条第三款的规定，被告苏州市住房和城乡建设局作为本辖区内的房屋权属登记管理机关，依法办理房屋权属登记手续，系其应当履行的法定职责。《城市房屋权属登记管理办法》第十七条第二款规定，"申请转移登记，权利人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、证明等文件。"《房屋登记办法》第三十三条规定，"申请房屋所有权转移登记、证明房屋所有权发生转移的材料，可以是买卖合同、互换合同、赠与合同、受遗赠证明、继承证明、分割协议、合并协议、人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书，或者其他证明房屋所有权发生转移的材料。"本案属于因遗赠而发生的房屋所有权转移，根据上述房屋权属登记部门规章，申请人需提交受遗赠证明。《中华人民共和国继承法》第十六条规定，"公民可以依照本法规定立遗嘱处分个人财产，并可以指定遗嘱执行人。"第十七条规定遗嘱的形式包括公证遗嘱、自书遗嘱、代书遗嘱、录音遗嘱、口头遗嘱等，本案原告提交的杨洪根所立代书遗嘱由两名以上见证人在场见证，其中一人代写，注明了日期，并由代书人、见证人签名、盖章和遗嘱人按捺指印，符合《中华人民共和国继承法》对代书遗嘱的形式要求，应当认定为有效遗嘱。代书遗嘱为遗嘱的法定形式之一，应视为符合房屋权属登记部门规章所要求的由申请人提交的受遗赠证明形式。
被告不予办理原告关于房屋转移登记申请的理由是《房屋登记办法》第十七条第二款规定"申请人提交的申请登记材料不齐全或者不符合法定形式的，应当不予受理，并告知申请人需要补正的内容。"《司法部、建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知》第二条规定，要求原告提供公证机关出具的'遗嘱公证书'和'遗嘱继承权公证书'或'接受遗赠公证书'。
第一个方面是《司法部、建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知》的法律效力问题。1991年8月31日司法部、建设部共同下发的该通知，从法律效力层级上来讲，该通知并非法律、法规或规章。该文件是"加强公证的联合通知"，不能否定其他法定遗嘱形式的法律效力。
第二个方面是房屋转移登记中对遗嘱的审查标准问题。房屋登记机关办理房屋转移登记手续、核发房屋所有权证时，重点审查申请人提交的申请登记材料是否齐全并符合法定形式，申请登记事项是否为申请人真实意思表示，申请登记房屋是否为共有房屋、房屋登记簿记载的权利人是否同意变更登记以及其他可以证明房屋所有权发生转移的材料等相关材料。申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责。涉及到因继承、受遗赠事实申请房屋所有权转移登记的审查问题，遗嘱公证可以减少遗嘱无效或造假的可能性，但是选择何种形式的遗嘱是立遗嘱人行使其合法权利的自由，房屋登记管理部门对于符合法定形式的遗嘱及申请房屋转移登记的材料应予受理。若房屋登记管理部门经过审查，对于遗嘱的真实性和法律效力产生合理怀疑，可以通过要求申请人提供辅助证明、异议权利公告及必要的调查取证等形式排除审查障碍。如房屋登记管理部门经过上述细致严谨的审查，已尽到谨慎、勤勉的合法审查义务，仍因申请人提交虚假材料而造成房屋转移登记错误，其过错应由申请人承担。
另，在本案原告向被告申请房屋转移登记时，遗嘱人杨洪根已死亡，因此，被告要求原告提交公证遗嘱已事实上不可能。现原告已向被告提交了代书遗嘱、律师见证书、房屋产权证、土地证、死亡证明及申请书等办理房屋转移登记的必要证明材料，被告应受理其房屋转移登记申请并为其办理转移登记。

（五）定案结论
苏州市虎丘区人民法院依照《中国人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目之规定，判决如下：
一、撤销被告苏州市住房和城乡建设局不予受理原告许某申请苏州市虎丘区阳山花苑四区18幢104室房屋转移登记的具体行政行为。
二、被告苏州市住房和城乡建设局于本判决书生效后受理原告许某的房屋转移登记申请并为其办理转移登记。
案件受理费50元，由被告负担。

（六）解说
本案涉及的焦点问题是：《司法部、建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知》（以下简称《联合通知》）在房屋登记工作中有无法律效力，房屋登记主管机关能否优先适用该通知作为执法依据。笔者结合本案对此问题作以下分析：
一、《联合通知》的法律效力问题
规范性文件作为行政法源之一，虽然法律效力远低于法律、行政法规、行政规章，但是目前在行政执法工作中也发挥着无法忽视的影响作用。《联合通知》出台的背景是基于房地产交易市场的繁荣以及由此引发民行交叉的房屋登记纠纷增多的现实，为预设性减少行政争议、规避承担行政责任的风险，要求在房屋登记工作中加强公证效力。根据立法法相关原理和规定，下位法的规定必须以上位法为依据，在法定权限范围内根据现实需要对法律法规的进一步落实制定更加细化的实施性规定，但是不得与上位法相抵触。因此意味着，行政机关制定的规范性文件需要与法律、行政法规、地方性法规、规章均保持规定的一致性，同时还需要遵守两个原则，一是不应拓宽法律法规所赋予行政机关执法权限，二是不应对行政相对人设置高于法律法规要求的执法标准。
此外，《中华人民共和国继承法》（以下简称《继承法》）第十六条规定，"公民可以依照本法规定立遗嘱处分个人财产，并可以指定遗嘱执行人。"第十七条规定遗嘱包括公证遗嘱、自书遗嘱、代书遗嘱、录音遗嘱、口头遗嘱等多种形式，赋予了公民自由选择遗嘱形式的权利。《联合通知》是侧重强化公证程序，其行政相对人指向房屋转移登记申请人，也即房屋所有权的继承人。虽然指向对象不一，在房屋转移登记中加强公证程序未直接限制被继承人的遗嘱选择自由，但是由于继承是具有双向度、连续性形态的民事法律关系，通过提高房屋登记申请的条件要求只能反向迫使被继承人仅能选择公证遗嘱形式，实际上起到了限缩公民依法享有的遗嘱方式的效力，与《继承法》的规定发生间接抵触。
二、《联合通知》是否应在房屋登记中优先适用问题
从行政行为的法律适用规则角度来看，行政行为的法律依据应当按照法律位阶进行适用。目前房屋登记行政执法领域暂无法律层级的直接法律依据，《房屋登记办法》作为现行有效的部门规章，规定申请房屋所有权转移登记，应当提交下列材料："（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；（四）证明房屋所有权发生转移的材料；（五）其他必要材料。前款第（四）项材料，可以是买卖合同、互换合同、赠与合同、受遗赠证明、继承证明、分割协议、合并协议、人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书，或者其他证明房屋所有权发生转移的材料。"意即与《继承法》保持一致性，承认继承的效力而不以公证作为继承效力认定的标准。《房屋登记办法》与《联合通知》相比，部门规章系规范性文件的上位法，应当优先适用部门规章的规定。房屋登记主管机关在申请人提交材料符合《房屋登记办法》规定要求时，不应以《联合通知》优先作为执法工作的法律依据，同时对执法工作中发现的《联合通知》可能存在与上位法相冲突的问题应当及时提请有关机关作出修正。
综上分析，房屋登记主管机关不应以《联合通知》要求在房屋登记中加强公证效力而违背法律适用规则。对其因无法确定遗嘱真实性而恐引发涉房屋登记纠纷的担忧，法院综合平衡各方权益进行责任承担设定，实现房屋登记中行政纠纷规避与法定权利限制的平衡。在责令房屋登记主管机关依法受理的同时也在判决书中提前确立申请人的真实申请义务及造假的责任承担，保护申请人合法权益的同时也对其配合行政机关执法工作作出要求；对房屋登记管理机关在房屋登记审查的过程中所应尽到的审查义务及责任承担作出预设性警示和确立，以避免后续的相关行政争议产生。
（赵延丽）