（一）首部

1、判决书字号：上海市虹口区人民法院（2012）虹行初字第10号行政判决书。

2、案由：行政城建其他纠纷。

3、诉讼双方
原告：刘某。
委托代理人：徐鸣，住上海市浦东新区白莲泾路178弄5号。
被告：上海市虹口区规划和土地管理局，住所地上海市飞虹路518号。
法定代表人：白爱军，上海市虹口区规划和土地管理局局长。
委托代理人：马良，上海市虹口区规划和土地管理局工作人员。
委托代理人：程军，上海市虹口区规划和土地管理局工作人员。

4、审级：一审。

5、审判机关和审判组织。
审判机关：上海市虹口区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：邱莉；审判员：张忠；人民陪审员：王国忠。

6、审结时间：2012年3月7日。

（二）诉辩主张

1、具体行政行为
原告刘某于2011年9月27日向被告上海市虹口区规划和土地管理局（以下简称虹口区规土局）提出政府信息公开申请，要求被告公开《虹口区嘉兴社区控制性详细规划实施后评估报告》（以下简称《评估报告》）。虹口区规土局于2011年9月30日作出虹规土信公开（2011）第KXXXXXXXXX5号-答政府信息公开申请答复书。

2、原告及其委托代理人诉称
原告申请公开的信息是作为被告向上级部门请示文件的附件，是被告履行职责过程中所制作并掌握的信息，属于被告职责权限范围，公开该信息的职权应由被告行使，被告应予公开。被告作出的答复书缺乏事实依据，答复内容及适用依据错误。

3、被告的答辩及其委托代理人的辩护意见
被告及其委托代理人提出：原告刘某要求公开的信息是嘉兴社区控制性详细规划调整过程中开展的论证研究，仅是被告日常调查研究中形成的参考文本，是非结果性的信息，其本身不具有行政效力，不属于被告公开职责权限范围。原告申请公开的信息作为被告向上级机关请示文件的附件，是过程中的参考文件，过程中的政府信息是不公开的。被告在法定期限内对原告刘某的申请已经进行了答复。

（三）事实和根据
上海市虹口区人民法院经公开审理查明：2011年9月27日原告刘某向被告上海市虹口区规划和土地管理局提出政府信息公开申请，要求被告公开《虹口区嘉兴社区控制性详细规划实施后评估报告》（以下简称《评估报告》）。2011年9月30日被告出具答复书，告知原告要求获取的信息不属于被告公开职责权限范围，并将答复书邮寄给原告。
上述事实有下列证据证明：
1、原告刘某要求被告公开《评估报告》的申请表及上海市虹口区规划和土地管理局受理的回执及送达回证，证明原告向被告提出公开政府信息的申请。
2、上海市虹口区规划和土地管理局于2011年9月30日作出的虹规土信公开（2011）第KXXXXXXXXX5号-答政府信息公开申请答复书及送达回证，证明被告对原告提出的申请进行了答复并将答复书邮寄给原告。
3、《关于开展嘉兴社区控制性详细规定据调整的请示》即虹规土建[2010]7号文件，证明原告所申请公开的信息是归属于该请示的附件的，应是被告政府信息公开的职责。
4、虹规土信公开（2011）第KXXXXXXXXX7号答复书，证明《关于开展嘉兴社区控制性详细规定据调整的请示》的来源是通过政府信息公开获取的。

（四）判案理由
上海市虹口区人民法院根据上述事实和证据认为：原告刘某向被告上海市虹口区规划和土地管理局申请公开的《评估报告》是被告向上海市规划和国土资源管理局请示文件，即《关于开展嘉兴社区控制性详细规划局部调整的请示》的附件，尽管《评估报告》不具有最终的行政效力，但是《评估报告》是被告履行职责过程中形成的文件，对此信息决定是否予以公开应属于被告的职责权限范围。但是被告出具的答复书中却认为原告要求获取的政府信息不属于被告公开职责权限范围，并依据《规定》第二十三条第（五）项的规定进行了答复，被告作出的答复显然属于适用依据错误。

（五）定案结论
上海市虹口区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目之规定，作出如下判决：
撤销被告上海市虹口区规划和土地管理局于2011年9月30日作出虹规土信公开（2011）第KXXXXXXXXX5号-答政府信息公开申请答复书的具体行政行为，被告上海市虹口区规划和土地管理局应当自本判决生效之日起15个工作日内依法重新作出答复。
本案受理费50元，由被告上海市虹口区规划和土地管理局负担。

（六）解说
政府信息公开是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。
1、行政机关委托事业单位制作的信息是否属于政府信息。本案中，原告申请公开的《评估报告》是由被告委托上海市规划研究院制作形成的，行政机关委托事业单位制作的信息是否属于政府信息。我们认为，政府信息的认定并不以制作主体为政府机关为必要条件。本案中的《评估报告》作为政府文件虹规土建（2010）7号文《关于开展嘉兴社区控制性详细规划局部调整的请示》的附件存在，虹土建（2010）7号文属于政府性规范性文件，是被告在行使行政管理职责过程中形成的，故应当属于政府信息，且属于被告掌握的政府信息。
2、政府信息公开的职责来源于法律规定，是解决"政府信息是否应当予以公开"的前置性问题。本案的审理焦点在于被告是否负有公开原告所要求的政府信息的职责。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。本案中原告申请被告予以公开的政府信息，即《评估报告》系由被告在履行职责过程中掌握的，被告负有将政府信息公开的职责。被告答复原告"原告要求获取的政府信息不属于被告公开职责权限范围"，属于适用依据错误。
3、过程中的信息并不影响政府信息公开职责范围。被告答辩中称，《评估报告》是被告向其上级部门请示文件即《关于开展嘉兴社区控制性详细规划局部调整的请示》中的附件，并不具有最终的行政效力，只是其在日常调查研究中形成的参考文本。该因素的存在并不导致该政府信息的公开不属于其公开职责权限范围。《评估报告》作为过程中的信息，不予公开是基于其不稳定性的考虑，政府信息的不确定性不利于社会稳定，可能会扰乱社会管理秩序。本案中，原告申请公开的《评估报告》为被告委托上海市规划研究院制作形成的，就《评估报告》的内容来看，是由规划研究部门针对客观事实作出的报告，稳定性较强，即便《关于开展嘉兴社区控制性详细规划局部调整的请示》内容会发生改变，但作为《请示》附件的《评估报告》改变的可能性极小。
故案件最终判决撤销被告作出政府信息公开答复的具体行政行为，并在15日内重新作出答复。
（袁蕾蕾）