(一)首部

1．判决书字号
一审判决书：福安市人民法院(2012)行字第10号判决书。
二审判决书：宁德市中级人民法院(2012)行终字第86号判决书。

2．案由：不服土地行政登记。

3．诉讼双方
原告（上诉人）：福安市穆阳镇穆阳村第七村民小组，住所地福安市穆阳镇穆阳村。
代表人：林某，村民小组长。
委托代理人：黄强（一、二审），福建华巍律师事务所律师。
委托代理人：王怀（一、二审），福建华巍律师事务所实习律师。
被告（被上诉人）：福安市人民政府，住所地福安市政府大楼。
法定代表人：林某1，市长。
委托代理人（一审）：刘某，男，福安市国土资源局干部。
委托代理人（一审）：袁某，男，福安市国土资源局干部。
委托代理人（二审）：陈某，女，福安市人民政府办公室干部。
委托代理人（二审）：郭某，女，福安市人民政府办公室干部。
第三人（被上诉人）：福安市穆云招待所，住所地福安市穆阳镇东旭街。
法定代表人：钟某，负责人。
委托代理人（一、二审）：郑惠坤，福建正联律师事务所律师。
委托代理人（一审）：刘少华，福建正联律师事务所实习律师。

4．审级：二审。

5．审判机关和审判组织
一审法院：福安市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王耀楠；代理审判员：杨文英；人民陪审员：林凌。
二审法院：宁德市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：黄冰凌；审判员：赖昌铅；代理审判员：杨礼崧。

6．审结时间：
一审审结时间：2012年8月7日。
二审审结时间：2012年12月6日。

(二) 一审诉辩主张

1．具体行政行为
福安市人民政府作出安国用(1996)字第穆0××6号《国有土地使用证》具体行政行为。

2．原告及其委托代理人诉称
原告有一宗集体土地位于穆阳镇东旭街，面积约1.05亩，在公社化时期，被原穆阳公社无偿占有用于建设招待所。后第三人对此进行改建，把招待所北向的房间改为大门，并形成多间店面，为此需占原告36平方米的集体土地，经过协商，第三人付给原告4000元作为补偿。招待所的西向与税务所相邻，中间有一块空地为原告所有，该地长23米、宽约4.7米，折合108平方米，长期以来均为原告在使用。2001年7月至2011年6月还出租给王某1搭盖简易楼棚作为店面使用，期满收回后用做仓库，里面存放有粮食、桌子、凳子等。2011年10月，该简易楼棚内存放的物品被盗，为此，原告拟将此简易楼棚拆掉重新建设，第三人出面制止，称该地系其所有，但未提供相应的证据，同年12月30日，原告经多方了解从穆云乡政府处才知道该地块已由第三人登记并取得《国有土地使用证》。原告认为，该宗土地为原告的集体土地，历史以来从未有争议，权属非常明确，且一直由原告在使用，在2001年至2011年还对外出租。被告在未进行权属调查的情况下，给第三人颁发安国用（1996）字第穆0××6号《国有土地使用证》的行为，严重侵犯了原告的合法权益，该具体行政行为属事实不清，证据不足，程序违法，请求法院依法判决撤销被告给第三人颁发的安国用（1996）字第穆0××6号《国有土地使用证》。

3．被告及其委托代理人辩称
（1）原告起诉期限已过。原告所述的该宗地已于1996年5月10日至5月25日经公告无异议后进行审批发证。原告在公告期内对土地登记审查结果未提出异议，同时在该宗地办证后三个月内未向法院提起诉讼，直到2012年才提起行政诉讼。根据《行政诉讼法》第三十九条：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。原告的起诉期限已过，应予驳回。（2）被告的颁证行为合法。被告受理第三人土地登记符合《福建省土地登记条例》第二十一条的规定，第三人当时所提供的土地权属来源证明文件包括:1975年征用土地契约、1989年卖断契等。根据《确定土地所有权和使用权若干规定》第十六条：《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：签订过土地转移等有关协议的。该宗地使用权在1975年已由原穆阳公社征用，用于建设穆阳公社招待所（现穆云招待所）。而后被告根据第三人的土地申请，在审查了土地权属来源合法、四至清楚、面积准确的情况下，依法给第三人颁发了安政国用（1996）字第穆0××6号《国有土地使用证》。被告颁证行为合法，原告诉讼已超过起诉期限，请求驳回原告的起诉或诉讼请求。

4.第三人及其委托代理人辩称
（1）第三人福安市穆云招待所的西向与税务所相邻长23米、宽4.7米不是空地，而是属于第三人的部分出租楼店，曾在2001年7月至2011年6月出租给王某1作为营业场所使用，租赁期为10年，2011年9月1日再次出租给王某2，以上事实有楼店租赁合同为据。第三人福安市穆云招待所整体建筑物有《国有土地使用证》（安国用[1996]字第穆0××6号）和《房屋所有权证》（安政房字第穆0616号）为据。（2）本案诉争地（楼店）一直由第三人享有所有权并租赁给他人经营使用，直至现在。原告于2012年3月15日送达给第三人的一份《报告》中"叫他们关门待理"，也间接承认该楼店由第三人租赁给他人经营之事实。因此，原告所主张的"将楼店折掉重新建设"之说完全是捏造事实。（3）1975年原穆阳公社为了外来联系工作干部住宿方便，征用穆阳镇第七生产队土地1.05亩兴建穆阳公社招待所（现穆云招待所）。该地座落穆阳镇百岁坊店下地方，东至大路，西至税务所，南至五仔队田，北至水轮泵沟。双方协商按土地底册和历年征收土地税面积已订立征地契约，赔产三年合干谷3150斤，折人民币299.25元。1989年原告提出第三人征用土地面积有误，经实地丈量面积多36平方米，为此立契约一份，补价4000元给原告。本案诉争地包含在531平方米颁证面积以及1.05亩的征地范围内。可见，被告颁证行为完全合法，应予维持。（4）原告提起行政复议和行政诉讼的期限已超时效，应予驳回。被告的颁证时间在于1996年6月15日，在颁证之前已经公告，第三人将该楼店长期出租给他人经营之状况，原告是明知的。因此，原告于2012年1月11日提起行政复议，已远远超过法定60日的期限。同时，根据《行政诉讼法》第三十九条规定，本案已超起诉期限，依法应当驳回。综上所述，被告颁发给第三人的《国有土地使用证》，事实清楚，程序合法，应当维持。况且本案已超过申请行政复议的法定期限和行政诉讼起诉期限，应予驳回。

(三)一审事实和证据
福安市人民法院经公开审理查明：本案诉争地座落于穆阳镇东旭街，简易搭建一层店面，现由第三人的主管机构穆云乡人民政府出租给王某2经营使用。诉争地来源及争议的发生过程如下：
1975年，穆阳公社因建设原穆阳公社招待所（即第三人福安市穆云招待所）需要以299.25元的价格向穆阳镇第七生产队（原告）征用土地1.05亩，双方签订一份征用土地契约，该宗地的四至为:东至大路;南至伍仔队田;西至税务所;北至水轮泵沟。
1985年，原告与第三人在使用上述征用土地中发生争执，福安县人民政府曾组织调查组对土地权属争议进行调查，作出安政（1985）030号调查结果通知及安政（1985）054号《关于严肃处理穆阳镇原农业大队第七生产队少数群众侵占已征用土地的决定》（以下简称《决定》），认定上述1.05亩征用土地，手续完整，四至清楚（西至税务所），产权应属于穆云乡人民政府所有。
1989年，原告认为第三人实际使用面积比征地面积大，进行再次丈量，丈量结果确认实际使用面积比原征地面积多出36平方米，经双方协商，原告将多出36平方米作价4000元卖断给第三人，并签订了卖断契，卖断契再次载明四至为西至税务所。
1995年10月，第三人向被告申请办理土地登记，提供了征用土地契约、卖断契等权属来源材料，被告受理后，进行了土地权属调查、宗地面积实地丈量、权属界址调查，于1996年5月10日至5月25日进行了公告，1996年6月15日经被告批准，给第三人颁发了安国用（1996）字第穆0××6号《国有土地使用证》。同日，福安市房地产管理局也给第三人颁发了《房屋所有权证》（安政房字第穆0616号）。
1998年9月，穆云乡人民政府与王某1签订一份《楼店租赁合同》将诉争地上的店面出租给王某1经营使用。2001年3月1日，穆云乡人民政府以10年50000元的租金将该店面再次出租给王某1，双方又签订一份《楼店租赁合同》，约定租期自2001年7月1日至2011年6月30日。期间，原告和王某1也签订了一份《租地协议》，将诉争地以10年5000元的价格出租给王某1，租期自2001年7月6日至2011年6月26日。2011年8月30日穆云乡人民政府以1年22800元的租金将该店面出租给王某2，租期自2011年9月1日至2012年8月30日。2011年12月，原告与第三人对诉争地的使用权再次发生争议，原告认为被告给第三人的颁证行为违法，于2012年2月22日向宁德市人民政府申请复议，宁德市人民政府受理后，于2012年4月23日作出宁政行复[2012]第11号行政复议决定书，维持被告作出的具体行政行为，原告不服，遂向本院提起行政诉讼，请求撤销被告给第三人颁发安国用（1996）字第穆0××6号《国有土地使用证》。
上述事实有下列证据证明：
被告在法定举证期限内向本院提交的证据材料：
1.土地登记申请书；法人代表证明书；居民身份证；1977年4月、1989年4月第七生产队卖断契征用土地契约；1990年穆阳村第十五生产队卖断田地契；安土（1990）监字003号。证明第三人申请土地初始登记符合《福建省土地登记条例》第21条规定条件，权源依据清楚；《福建省土地登记条例》第22条未经登记部门确权、发证的，应当提交土地权属来源证明书文件的规定；《确定土地所有权和使用权若干规定》第16条第二款规定签订过土地移转等有关协议的属于国家所有。
2.土地权属调查表（表一）；宗地面积实地勘丈记录表（表二）；权属界址调查表图（表三）；宗地图。证明受理第三人土地登记后，土地登记部门组织地籍调查的事实，认定该宗土地权属合法、界址清楚、面积准确，且在原产权依据范围内。
3.土地登记审批表；1996年两权办公告。证明根据《福建省土地登记条例》第25条规定土地权属合法、界址清楚、面积准确的予以公告、程序合法，1996年5月10日至5月25日张榜公告无异议，业经安政（1996）综210号文批准登记发证的事实。经实地核对该地块事实上是由穆云乡政府出租，不存在拟拆重建问题，申请人应在公告或穆云乡政府出面出租时知道颁证的事实，证明已过申请复议时效。
4.宁德市人民政府行政复议决定书。证明宁德市人民政府经过仔细调查，认为颁证行为事实清楚、证据充分、程序合法，维持被申请人作出的具体行政行为。
原告向本院提交的证据材料：
1.租地协议，证明原告于2001年7月6日已将诉争地出租房出租给王某1，出租期近10年，2001年原告就已经使用控制诉争地。
2.证人袁某1、袁某2证言，证明1989年卖断契上其签名与盖章是虚假的，该卖断契是伪造的。
第三人向本院提交的证据材料：
1.1998年楼店租赁合同，证明第三人与王某1存在租赁关系。
2.2001年楼店租赁合同，证明第三人与王某1存在租赁关系。
3.2011年楼店租赁合同，证明第三人与王某2存在租赁关系。
4.福安县人民政府安政（1985）030文件，证明确认第三人征用土地手续完备合法。
5.福安县人民政府安政（1985）054文件，证明确认土地所有权为原告所有。
当事人提供的证据经庭审质证，本院综合对以上证据作如下确认：
被告提供的证据1-4，除证据1中1997年的征用土地契约与本案缺乏关联性外，其余证据经质证均符合作为证据应具备的三性，可予以采信。原告提供的证据1-2，证据1形式要件及合法性上存在缺陷，证据2因证人袁某1、袁某2系原告的成员，与本案存在利害关系，在无其它证据加以佐证的情况下，该证言的真实性无法认定，故不予以采信。第三人提供证据1-5，经质证与审查均符合作为证据应具备的三性，可予以采信，可作为认定本案事实的依据。

(四)一审判案理由
福安市人民法院根据上述事实和证据认为: 本案诉争地包含在1975年征用土地契约载明的征地范围之内，在1975年已被原穆阳公社征用，用于建设穆阳公社招待所（即第三人）。该事实在1989年的卖断契以及福安县人民政府安政（1985）030、安政（1985）054文件等证据中均得到确认。为此，被告根据第三人的申请，进行了地籍调查，经审查后认定其土地权属来源合法、界址清楚、面积准确，且经公告未见异议的情况下，给第三人颁发了安国用（1996）字第穆0××6号《国有土地使用证》，该具体行政行为并不存在违法与不当。原告主张诉争地属其所有及颁证公告期未满30天程序违法，因诉争地四至上表明该地已包含在征用地范围之内，以及被告颁证公告刊登时间是1996年5月10日，颁证时间是1996年6月15日，在这期间之内（已满30天）原告对公告未提异议，其权益实际上并未受到损害，故原告的主张依据不足，依法不予支持。被告及第三人主张本案已超过起诉期限，并认为本案起诉期限应以福安市国土资源局刊登颁证公告时间为起算点。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定："行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过二年"。因被告刊登颁证公告时被诉具体行政行为尚未作出，公告的时间点并不能作为起诉期限的起算点，被告及第三人提供的证据不足以证明原告知道或者应当知道本案被诉具体行政行为内容已超过二年，故被告及第三人的上述主张依据不足，亦不予支持。

(五)一审定案结论
福安市人民法院依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项第1目的规定，作出如下判决：
驳回原告福安市穆阳镇穆阳村第七村民小组的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告福安市穆阳镇穆阳村第七村民小组负担。

（六）二审情况

1．二审诉辩主张
上诉人(原审原告)及其委托代理人诉称：
（1）被上诉人穆云招待所土地权属来源不明，一审对此认定事实有误。被上诉人所提供的两份证据土地征用契约、卖断契均不能证明被上诉人穆云招待所拥有产权。（2）被上诉人福安市人民政府土地登记程序不合法。未进行指界，违反法律规定；实际公告期间仅15日，且未在权威报纸公告；政府机关于1996年4月25日提出审批意见，而于1996年5月10日才刊发公告，存在先审核后公告的情形，且政府审批意见一栏也未加盖公章。（3）上诉人所持有证据表明2001年7月间已将讼争地出租给王某1，一审判决对此予以否定存在不当。
被上诉人（原审被告）及其委托代理人辩称：
被上诉人所作土地登记行为的土地权属依据充分，该土地登记行为是在权属调查的基础上按照法定程序进行登记，并不违反法律规定。请求二审驳回上诉人的上诉，维持原判。
被上诉人（原审第三人）及其委托代理人辩称：
本案土地行政登记的权属依据是否充分、行政程序是否合法方面的答辩意见与福安市人民政府意见基本相同，并补充：上诉人主张其对讼争土地具备一定掌控没有事实依据。请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。

2．二审事实和证据
二审认定事实和证据与一审认定一致。

3．二审判案理由
宁德市中级人民法院认为：上诉人起诉要求撤销被诉土地登记行政行为，没有事实和法律依据，依法应予驳回。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人所提上诉无理，依法应予驳回；被上诉人福安市人民政府、穆云招待所答辩意见有理，予以支持。

4.二审定案结论
宁德市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人福安市穆阳镇穆阳村第七村民小组负担。

(七)解说
本案的争议焦点在于：1.本案土地登记行为权源依据是否充分；2.土地登记行为程序是否合法（主要是本案土地行政登记的指界、土地登记前公告、政府审批等方面）。
1.本案土地登记的权源依据是否充分
本案原告穆阳第七村民小组庭审中明确对讼争土地争议在于"西至税务所"，对其他三向的界址没有异议，因此本焦点问题关键在于被诉土地登记行为"西至税务所"是否有事实依据。从各方当事人举证质证的情况看，各方当事人对1975年《征用土地契约》的真实性没有异议，且该证据符合关联性、合法性，可以作为证据采信，证明了1975年因招待所建设征用第七生产队的土地"壹亩另伍厘"，座落地为百岁坊店下，四至为东至大路、西至税务所、南至伍仔队田、北至水轮泵沟，该《征用土地契约》明确"西至税务所"。此后，1985年原福安县人民政府在处理讼争土地纠纷时作出《批转调查组〈关于穆云乡招待所与穆阳镇第七生产队因宅基地使用权纠纷的调查报告〉的通知》、《关于严肃处理穆阳镇原农业大队第七生产队少数群众侵占已征用土地的决定》亦确认讼争土地的权属并明确西向界址为"西至税务所"。而原告主张被诉土地登记行为西向界址不清、证据不足，但其未提供证据予以反证，故其主张不予支持。因此，原告主张被告福安市人民政府土地登记行为权源依据不足，没有事实依据，不予支持。
2.土地登记行为程序是否合法：主要是本案土地登记行为的指界、土地登记前公告、政府审批等问题。
各方当事人对本案土地登记行为的其他程序没有异议，主要异议在于土地登记行为的指界、土地登记前的公告及政府审批等程序问题。（1）关于土地权属界址调查问题。《福建省土地登记条例》第十八条规定"登记部门对申请登记的土地需要进行权属调查的，应当按下列规定，提前五日书面通知被调查宗地和相邻宗地的权利人到现场共同指界：①单位拥有或使用的土地，由其法定代表人或其代理人持身份证件出席指界；②个人使用的土地，由户主或其代理人持身份证明或户籍证件到现场指界。宗地权属界线经指界认可后，指界人必须在地籍调查表上签字或盖章，由登记部门设立权属界址标志。指界人指界认可，但拒绝在地界调查表上签字或盖章的，视同缺席指界......"因此指界应视具体土地权属状况而定，通知被调查宗地和相邻宗地的权利人到场。讼争土地权属四至为：东至"自墙止邻街道"、西至"市国家税务局穆阳税务所墙"、南至"自墙止邻穆云招待所"、北至"自墙止邻街道"，本案被告所提供的《权属界址调查表图（表三）》体现福安市国家税务局穆阳税务所已就相邻界址盖章确认，符合法律规定。（2）关于土地登记前的公告及政府审批等程序问题。《福建省土地登记条例》第二十五条规定"土地登记申请经初步审查符合登记条件的，由登记部门组织地籍调查，经调查认定土地权属合法、界址清楚、面积准确的，予以公告。公告期限为三十日。公告期间，申请人或利害关系人对土地登记审查结果提出异议的，登记部门应当对异议内容进行审查，并按下列规定处理：①异议成立的，予以暂缓登记；②异议不能成立的，书面驳回异议申请。公告期满，申请人及利害关系人对土地登记审查结果未提出异议的，由登记部门注册登记，颁发土地权利证书。"本案被告福安市人民政府提供证据《1996年两权办公告》表明其于1996年5月10日就讼争土地登记进行发证前公告，公告要求权利人提出异议的截止时间为当年5月25日；但实际审批土地使用证的时间为1996年6月15日，已届满30日，并未实际侵害原告的合法权益。经公告无异后，土地登记部门依法报请政府审批发证，并不违反法律规定。
因此，本案原告认为被告土地登记行为权源依据不足、程序违法的主张缺乏依据，故一、二审均依法不予采纳。
（杨文英）