(一)首部
1、判决书字号
一审判决书:江苏省东海县人民法院(2012)东行初字第0028号判决书。
二审判决书:连云港市中级人民法院(2012)连行终字第0032号判决书。
3、诉讼双方
原告(被上诉人):李某1。
被告:江苏省东海县人力资源和社会保障局。
第三人(上诉人):江苏湛蓝科技开发有限公司。
5、审判机关和审判组织
一审法院:江苏省东海县人民法院。
审判人员:审判长:王平;代理审判员:薛子裔;人民陪审员:马长宜。
二审法院:连云港市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:方愚;审判员:谢善娟、王学明。
6、审结时间
一审审结时间:2012年10月8日。
二审审结时间:2013年1月16日。
(二)一审情况
1、被诉具体行政行为
被告东海县人力资源和社会保障局于2011年6月20日作出东人社工不字[2011]第1号不予认定工伤决定书。
2、一审诉辩主张
(1)原告诉称
被告对李某2不予认定工伤是错误的,理由如下:
1、适用法律不当。李某2受伤害是2010年4月12日,符合原《工伤保险条例》第十四条第(六)项规定的情形,应当认定为工伤。而新《工伤保险条例》于2011年1月1日起施行,按照法律、行政法规不溯及既往的原则,被告对李某2适用新《工伤保险条例》显然是错误的。
2、对国务院关于修改《工伤保险条例》的决定的最后一段理解错误。《决定》最后一段:"本条例施行后本决定施行前受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的,依照本决定的规定执行。"原告认为工伤体现了一种社会关系。这种社会关系是由社会保险行政部门依据《条例》规定的范围"认定"的,而不是由其"执行"的,社会关系是不能"执行"的,故无论新旧《工伤保险条例》对此文字表述都是"工伤认定"或"认定工伤",而不表述为"工伤执行"或"执行工伤"。如果《决定》最后一段中的"执行"包含工伤认定的话,则应表述为"依照本决定的规定认定和执行",而不是仅仅表述为"依照本决定的规定执行"故原告认为《决定》最后一段中的"执行"并不包含工伤认定的内容,而是指执行工伤保险待遇标准等,即在2011年1月1日之后认定的工伤一律按照新《工伤保险条例》规定的待遇标准执行。人力资源和社会保障部于2010年12月31日发布,2011年1月1日起施行的《工伤认定办法》,是对《条例》中关于工伤认定规定的细化,该《办法》规定了新条例施行后认定工伤的程序,但并未规定新条例施行前受到伤害未完成工伤认定的要按照新条例规定的情形认定工伤。由此可见,被告以"依照本决定的规定执行"将旧工伤按新条例来认定是错误的。
3、国务院《决定》中绝不会出现违反上位法的规定。《中华人民共和国立法法》第八十四条"法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外"。国务院是中央人民政府,中央人民政府发布的行政法规、决定等绝不会出现违反国家法律的规定。如果说是特别规定,那就更不对了,因为特别规定是有前置条件的,即"为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益",而按照被告的理解适用,该规定不但没有更好地保护公民的权利和利益,而且还损害了公民的权利和利益;如果说是为了保护用人单位的权利和利益,则与《工伤保险条例》的立法宗旨相悖,也是不可能的。
4、当行政法规之间规定不一致时应报国务院裁决而未上报,是为被告行政不作为。《中华人民共和国立法法》第八十五条第二款"行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致,不能确定如何适用时,由国务院裁决"。据此,在对李某2工伤认定如何适用行政法规的问题上,被告应当逐级上报国务院裁决。被告未予上报国务院属于不作为。
(2)被告辩称
原告要求撤销该不予认定工伤决定书的申请不符合现行法律法规之规定。依据《国务院关于修改〈工伤保险条例〉的决定》。该决定将《工伤保险条例》第十四条第六项修改为:"在上下班途中,受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的应当认定为工伤"。并明确规定依据规定本条例施行后本决定施行前受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的,依照本决定执行。由于受伤害职工李某2在交通事故中经东海县公安局交通巡逻警察大队以东公交认字[2010]第0340号道路交通事故认定书认定其承担事故的主要责任。其发生事故伤害是于新修订《工伤保险条例》实施之前发生,实施后认定的,我局对申请人李某1申请对李某2进行工伤认定的申请重新审查,并依据江苏省人力资源和社会保障厅《关于实施新《工伤保险条例》有关问题处理意见》第四条规定,依法重新作出了东人社工不字[2012]第1号不予认定工伤决定书。对于申请人主张要求撤销该不予认定工伤决定书。我局作出的认定符合《工伤保险条例》及相关法律法规的规定,程序合法,适用法律得当,请求依法驳回申请人的诉讼请求。
(3)第三人述称
涉案不予认定工伤决定书,事实清楚,证据确实充分,适用法律正确,依法应予以维持。原告的诉讼理由和请求均不能成立。为维护我公司的合法权益,请依法驳回原告的诉讼请求。
2、一审事实和证据
2010年1月1日,第三人与原告之子李某2签订了劳动合同。同年4月12日15时45分,李某2驾驶两轮摩托车在上班途中不慎与一辆重型半挂牵引车相撞,致李某2当场死亡,江苏省东海县公安局交通巡逻警察队认定李某2承担事故的主要责任。2010年12月29日,原告向被告申请工伤认定,2011年2月20日,被告作出了东人社工认字[2011]第8号工伤认定书,认定其子李某2为工伤。同年6月17日,被告向原告发出撤销工伤认定书通知,同月20日,被告作出了东人社工不字[2011]第1号不予认定工伤决定书,对李某2的伤害不予认定工伤。2011年6月30日,原告向东海县人民政府申请行政复议,同年8月25日,江苏省东海县人民政府作出[2011]东行复第12号行政复议决定书,维持被告作出的不予认定工伤决定书。
上述事实有下列证据予以证明:
(1)工伤认定申请书。证明原告申请工伤认定。
(2)申请人身份证。证明申请人合法身份。
(3)道路交通事故认定书。证明李某2承担主要责任。
(4)劳动合同。证明李某2系江苏湛蓝科技开发有限公司员工。
(5)企业法人营业执照副本。证明用工单位合法主体资格。
(6)东人社工认字[2011]第8号工伤认定书、撤销通知、东人社工不字[2011]第1号不予认定工伤决定书。证明工伤认定的过程。
(7)[2011]东行复第12号行政复议决定书。证明该不予认定工伤决定书结论已经东海县人民政府予以维持。
(8)连云港市人力资源和社会保障局关于实施新《工伤保险条例》有关问题的处理意见。
3、一审判案理由
江苏省东海县人民法院经审理认为:本案争议的焦点为在上下班途中受到本人主要责任的交通事故是适用旧的《工伤保险条例》还是适用2011年1月1日修改后的《工伤保险条例》。按照2004年1月1日施行的《工伤保险条例》在上下班途中受到交通事故伤害的,应当认定为工伤。按照修改后的《工伤保险条例》,必须是受到非本人主要责任的交通事故,才能认定为工伤。
根据法不溯及既往的原则,针对发生在新法实施前的法律事实,行政机关在新法实施后方作出具体行政行为,对该具体行政行为合法性的审查,实体问题适用旧法规定,程序问题适用新法规定。2005年8月17日国务院法制办公室《关于对<工伤保险条例>第六十四条的法律溯及力问题的请示》的复函(国法秘函[2005]314号)(以下简称国务院《复函》):《工伤保险条例》第六十四条工伤认定的,按照本条例的规定执行这一规定,既包括按照本条例规定的工伤认定程序认定工伤,也包括按照本条例的规定享受工伤保险待遇。《复函》仅规定工伤认定程序和享受工伤保险待遇时适用修订后的《工伤保险条例》,而未规定实体问题适用修订后的《工伤保险条例》。参照此《复函》精神,2010年12月20日国务院《关于修改<工伤保险条例>的决定》(以下简称《修改决定》)"本条例施行后本决定施行前受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的,依照本决定的规定执行",也应是工伤认定程序和享受工伤保险的待遇,适用新修订的《工作保险条例》(以下简称新《条例》)。综合分析,国务院《修改决定》的这项规定对于工伤认定标准不是特别规定的除外情形。被告对原告提出的工伤认定申请,在工伤认定程序和享受保险待遇方面应适用新《条例》规定,在工伤认定标准方面应适用修订前的《工伤保险条例》(以下简称旧《条例》)规定。被告适用新《条例》对李某2的伤害不予认定工伤,属适用法规错误,其作出的东人社工不字[2011]第1号不予认定工伤决定书应予撤销。
4、一审定案结论
江苏省东海县人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第(二)项第2目的规定,作出如下判决:
一、撤销被告东海县人力资源和社会保障局于2011年6月20日作出的东人社工不字[2011]第1号不予认定工伤决定书。
二、被告东海县人力资源和社会保障局于本判决书生效之日起60日内重新作出具体行政行为。
(三)二审诉辩主张
第三人江苏湛蓝科技开发有限公司不服该判决,向江苏省连云港市中级人民法院提起上诉称:原审判决适用法律明显错误。根据我国《立法法》第84条规定,在法律有特别规定的情况下,法是可以溯及既往的。2010年12月20日国务院《修改决定》明确规定"本条例施行后本决定施行前受到事故伤害的职工尚未完成工伤认定的,依照本决定的规定执行"。工伤认定标准和工伤保险待遇同属于实体问题,而非程序问题,既然原判依据国务院复函认为被上诉人的工伤保险待遇应当适用新《条例》,那么其工伤认定标准当然也应适用新《条例》。被上诉人的诉讼请求不能成立,请求法院撤销原审判决,驳回被上诉人的诉讼请求。
庭审中,各方当事人围绕本案争议焦点即对李某2的事故伤害是否适用国务院《修改决定》规定认定工伤分别发表了辩论意见。
上诉人江苏湛蓝科技开发有限公司认为:《修改决定》明确规定"本条例施行后本决定施行前受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的,依照本决定的规定执行",《修改决定》第七条"在上下班途中,受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的",该规定的目的在于更好地平衡职工和用人单位的利益,因此该规定具有溯及既往的效力。李某2发生交通事故本人负有主要责任,依据新《条例》对李某2的事故伤害不应认定为工伤。
(四)二审事实和证据
连云港市中级人民法院经审理查明:本院认定的案件事实与原审判决相同。另查明,江苏湛蓝科技开发有限公司没有为李某2办理职工工伤保险。
(五)二审判案理由
江苏省连云港市中级人民法院结合各方当事人的诉辩观点,对本案争议焦点综合分析如下:本案中,李某22010年4月12日在上下班途中受到本人负主要责任的机动车事故伤害,李某1于2010年12月29日提出工伤认定申请,2011年1月1日原审被告尚未完成工伤认定。依据旧《条例》第十四条第六项规定"在上下班途中,受到机动车事故伤害的",其应认定为工伤。而依据《修改决定》第七条"第十四条第(六)项修改为:在上下班途中,受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的"规定则不应认定工伤。从保护职工合法权益的角度而言,适用旧《条例》更有利于维护职工的合法权益。
法不溯及既往是一般的法律适用原则。基于法治国家信赖保护原则,除立法机关立法时衡量公益与私益保护结果,明确规定溯及既往的例外情形外,行政机关适用法律时均应遵守法不溯及既往的原则,对新法生效前业已终结的事实和法律关系适用原法律法规规定进行处理,以维持法律的安定性,避免因申报时间先后、个案确认或救济程序长短等差异而使同时期发生的类似案件产生不同的处理结果。《中华人民共和国立法法》第八十四条规定:"法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行单例、规章不溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。"依此条之规定,我国法不溯及既往原则的例外规定应同时具备两个条件:一是为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益,即有利性保护;二是法律、法规有特别规定。
首先,法不溯及既往的有利性保护实质上是对用人单位和职工的平等保护。《工伤保险条例》的立法目的是保障工伤职工的救治权和经济补偿权,促进工伤预防和职业康复,分散用人单位的工伤风险,给工伤职工以救治和补偿是工伤保险制度的核心。工伤保险法律关系中涉及到社会保险行政部门及其经办机构、用人单位和职工三方主体。社会保险行政部门及其经办机构作为负责社会保险的职能部门,没有独立存在的自身利益。用人单位依法负有参加工伤保险,为职工缴纳工伤保险费的法定义务和社会责任,对受伤害职工按照有利保护原则确认工伤不损害用人单位的合法权益。国务院《修改决定》对旧《条例》第十四条规定的修改扩大了上下班途中受到事故伤害的工伤认定范围,在原有机动车事故伤害基础上,扩大至非机动车以及城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害,但增加了限定词"非本人主要责任的",相对于旧《条例》规定,对于职工既存在有利性修改,也有不利性修改。依法不溯及既往的原则,对其中不利性修改不应适用新法规定。本案中,李某22010年4月12日在上下班途中受到本人负主要责任的机动车事故伤害,李某1于2010年12月29日提出工伤认定申请,2011年1月1日原审被告尚未完成工伤认定。依据旧《条例》第十四条第六项规定"在上下班途中,受到机动车事故伤害的",其应认定为工伤。而依据《修改决定》第七条"在上下班途中,受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的"规定则不应认定工伤。相较于旧《条例》,该条是对其的不利性评价,对该工伤认定不应适用《修改决定》。
其次,国务院《修改决定》第二十四条"本条例施行后本决定施行前受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的,依照本决定的规定执行"并非对法不溯及既往的特别规定。2005年8月17日国务院《复函》规定"《工伤保险条例》第六十四条工伤认定的,按照本条例的规定执行这一规定,既包括按照本条例规定的工伤认定程序认定工伤,也包括按照本条例的规定享受工伤保险待遇。"这一答复,仅规定工伤认定程序和享受工伤保险待遇时适用《工伤保险条例》,而未规定工伤认定标准问题适用《工伤保险条例》。工伤认定程序是在程序上提供工伤保险法律救济和实现权利的方法和途径,不创造新的权利和义务,故而对新法律法规生效时尚未处理的案件,采取程序从新原则处理符合法不溯及既往的内在机理。关于工伤保险待遇,新的规定更有利保护职工的工伤保险权益。2010年12月20日国务院《修改决定》"本条例施行后本决定施行前受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的,依照本决定的规定执行"。根据2005年8月国务院法制办公室的答复精神,这一规定,也应是工伤认定程序和享受工伤保险的待遇适用新修订的《工作保险条例》。国务院《关于修改〈工伤保险条例〉的决定》的这项规定,对于工伤认定标准的适用不是特别规定的除外情形,是否认定工伤应依据法不溯及既往的原则进行综合认定。李某2系湛蓝公司职工,在上下班途中发生机动车事故伤害,事故发生在新《工伤保险条例》生效之前,适用旧《工伤保险条例》规定更有利于其合法权益的实现,符合法律精神。原审法院认为原审被告对被上诉人提出的工伤认定申请,在工伤认定程序和享受保险待遇方面应适用新《条例》规定,在工伤认定标准方面应适用旧《条例》规定的观点是正确的。
综上,原审判决认定事实清楚,适用法律正确,依法应予维持。上诉人的上诉请求依法不能成立,本院不予支持。
(六)二审定案结论
连云港市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,判决如下:
驳回上诉,维持原判。
二审案件受理费50元,由上诉人承担。
本判决为终审判决。
(七)解说
2004年,最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定:根据行政审判中的普遍认识和做法,行政相对人的行为发生在新法施行以前,具体行政行为作出在新法施行以后,人民法院审查具体行政行为的合法性时,实体问题适用旧法规定,程序问题适用新法规定,但下列情形除外:(一)法律、法规或规章另有规定的;(二)适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的;(三)按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。"实体从旧、程序从新"是法不溯及既往原则的具体体现。《立法法》第八十四条肯定了法不溯及既往的原则:"法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。"在实践中,"实体从旧、程序从新"不仅是一种普遍的认识,法律也有相关的明确规定。
2010年12月20日《国务院关于修改〈工伤保险条例〉的决定》第二十四条第三款规定"本条例施行后本决定施行前受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的,依照本决定的规定执行。"结合本案争议焦点即工伤认定标准新旧工伤保险条例适用问题,上述规定该如何理解。
第一种观点认为,工伤认定标准应坚持"实体从旧"兼"从有利",原则上适用修订前的《工伤保险条例》。理由如下:一、国务院法制办的《复函》明确规定工伤认定程序和工伤保险待遇适用修订后的《工伤保险条例》,并未规定工伤认定标准是否适用修订后的《工伤保险条例》。故而不存在《立法法》第八十四条所谓的特别规定;二、法不溯及既往是一个法定的原则,结合案情,在工伤认定标准上适用修订前的《工伤保险条例》更有利于保护受害职工的权益。
第二种观点认为工伤认定标准也应适用修订后的《工伤保险条例》。理由如下:一、《修改决定》明确规定"本条例施行后本决定施行前受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的,依照本决定的规定执行"。《修改决定》既有工伤认定程序和工伤待遇方面的修改,也有工伤认定标准方面的修改。"依照本决定的规定执行"就包括上述几个方面的规定的执行;二、江苏省关于实施新《工伤保险条例》有关问题的处理意见(苏人社函[2011]166号)明确规定,"按新《条例》规定的工伤认定范围执行"。特别突出工伤认定标准"从新"的要求。《修改决定》第七条"在上下班途中,受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的",该规定的目的在于更好地平衡职工和用人单位的利益,因此该规定具有溯及既往的效力。
一审、二审均坚持第一种意见。两种意见的分歧在于:一、如何判断"更有利于行政相对人"。《工伤保险条例》的立法目的是保障工伤职工的救治权和经济补偿权,促进工伤预防和职业康复,分散用人单位的工伤风险,给工伤职工以救治和补偿是工伤保险制度的核心。工伤保险法律关系中涉及到社会保险行政部门及其经办机构、用人单位和职工三方主体。社会保险行政部门及其经办机构作为负责社会保险的职能部门,没有独立存在的自身利益。用人单位依法负有参加工伤保险,为职工缴纳工伤保险费的法定义务和社会责任,对受伤害职工按照有利保护原则确认工伤不损害用人单位的合法权益。结合案情看,修订后的《工伤保险条例》相关规定对受害者工伤认定是不利的。二、《修改决定》第二十四条第三款的规定是否为特别规定。国务院法制办相关《复函》对工伤认定标准如何适用并未明确规定。应坚持法不溯及既往的一般原则和"实体从旧"兼"从有利"的具体原则。综上,笔者赞成第一种意见。
(薛子裔、王平)
【裁判要旨】工伤认定标准应坚持"实体从旧"兼"从有利",原则上适用修订前的《工伤保险条例》更有利于保护受害职工的权益。