(一)首部
1.判决书字号:四川省邛崃市人民法院(2012)邛崃民初字第1403号民事判决书。
3.诉讼双方:
原告王某1,女,1954年4月21日出生,汉族,住邛崃市。
被告刘某,女,1941年2月14日出生,汉族,住邛崃市。
5.审判机关和审判组织。
审判机关:四川省邛崃市人民法院。
独任审判员:万尚康。
(二)诉辩主张
1.原告王某1诉称,原告之父王某2系邛崃市水务局职工。被告系原告的继母,与王某2于2008年1月16日登记结婚。王某2于2011年9月25日因病去世后,邛崃市水务局按照相关规定应当支付给王某2近亲属抚恤金86578元。原、被告对抚恤金的分割问题发生争议,被告已经领取了24180元,剩余62398元在邛崃市水务局未支付。现原告请求人民法院判决王某2死亡的抚恤金86578元由原、被告各分得50%即43289元。
2.被告刘某辩称,王某2死亡的抚恤金86578元,被告已领取24180元,该抚恤金应该由被告一人享有,请求驳回原告的诉讼请求。
(三)事实和证据
经审理查明,原告系王某2之女。被告系原告的继母,与王某2于2008年1月16日登记结婚。王某2生前系邛崃市水务局退休人员,于2011年9月25日病故。王某2去世后,邛崃市水务局按照相关规定应当支付给王某2近亲属抚恤金86578元。原、被告对抚恤金的分割问题发生争议。被告已经领取了24180元,剩余62398元在邛崃市水务局未支付。王某2生前立有遗嘱,希望其身故后的抚恤金由原、被告均分。
上述事实,有原、被告的陈述和原告出示的家庭户口簿、王某2的结婚证、邛崃市临邛镇花园巷社区出具的证明材料、邛崃市水务局出具的证明、王某2死亡医学证明、安葬证、王某2的遗嘱、原告与被告签订的协议一份、本院于2012年8月2日向邛崃市水务局工作人员作的调查笔录一份经庭审质证予以证实,本院予以确认。
(四)判案理由
本案当事人争议的抚恤金是死者生前所在单位按照国家有关规定在死者死亡后给予其家属一定的金钱,是对死者家属给予的精神抚慰和经济补偿。死亡抚恤金发生于死者死亡后,不属于公民死亡时遗留的财产,所以死亡抚恤金不是遗产,而应归死者的近亲属所有。原、被告作为王某2的近亲属,均有权要求分割。根据当事人的实际情况,该笔抚恤金由原、被告均分为宜。原告的诉讼请求合法、合理,应予支持。
(五)定案结论
邛崃市人民法院根据《中华人民共和国物权法》第九十三条、第九十九条、第一百条之规定,判决如下:
原告王某1和被告刘某因王某2死亡获得的抚恤金86578元,由原告王某1分得43289元,由被告刘某分得43289元(被告刘某已经领取24180元在其应分得数额中扣除)。
(六)解说
关于“国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金”(以下简称“抚恤金”)在目前的实际操作中只是以政府部门的一些政策文件作为执行依据。由于缺乏法律层面的规定,而相关政策文件的内容比较粗略原则,实际生活中与该问题有关的纠纷时有发生。本文拟对抚恤金的性质、权利主体、分配原则、相关纠纷的解决程序略作探讨和分析。
需要特别说明的是,本文所探讨的“抚恤金”,只针对国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金。社会生活中同样为“抚恤金”称谓的还涉及其他多种情形,与本文的探讨对象不属于同一法律关系或者性质,如:在劳动法领域,《中华人民共和国劳动法》第七十三条第二款规定:劳动者死亡后,其遗属依法享受遗属津贴。《工伤保险条例》第三十九条规定:职工因工死亡,其近亲属按照下列规定从工伤保险基金领取供养亲属抚恤金。这里的“供养亲属抚恤金”就应当适用《工伤保险条例》和《因工死亡职工供养亲属范围规定》(中华人民共和国劳动和社会保障部令第18号)。事业单位工作人员和离退休人员死亡一次性抚恤金发放有关问题应当适用《人力资源和社会保障部、民政部、财政部关于事业单位工作人员和离退休人员死亡一次性抚恤金发放办法的通知》(人社部发[2008]42号)的规定执行。
1.抚恤金的性质。
抚恤,顾名思义即慰问体恤之意。抚恤金制度的设立体现了国家的福利政策。我国现行的执行依据是《民政部、人力资源和社会保障部、财政部关于国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放有关问题的通知 》(民发〔2011〕192号)。该通知规定了一次性抚恤金的发放标准和计发办法。其发放标准为:“自2011年8月1日起,国家机关工作人员及离退休人员死亡,一次性抚恤金发放标准调整为:烈士和因公牺牲的,为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍加本人生前40个月基本工资或基本离退休费;病故的,为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的2倍加本人生前40个月基本工资或基本离退休费。发放一次性抚恤金所需经费仍按现行渠道解决。” 一次性抚恤金的计发办法仍按照民政部、人事部、财政部《关于国家机关公作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放办法的通知》(民发[2007]64号)的有关规定执行。
通过对与抚恤金有关的政策文件的查询和梳理,按时间顺序主要包括:内务部一九六六年四月二十五日印发的《革命工作人员死亡证明书》(式样)、国务院一九八○年六月四日发布的《革命烈士褒扬条例》、《民政部关于印发革命工作人员牺牲、病故证明书(式样)的通知》(民〔1981〕优49号)、《民政部、人事部、财政部关于工资制度改革后国家机关工作人员死亡一次性抚恤金计发问题的通知》(民优函〔1994〕212号)、《民政部、财政部关于调整一次性抚恤金发放办法的通知》(民发[2001]317号)、《民政部、人事部、财政部关于国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放办法的通知》(民发[2007]64号)、《民政部、人力资源和社会保障部、财政部关于国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放有关问题的通知 》(民发〔2011〕192号)。
由上述规定内容可知,现行的抚恤金的规定,是参照传统的军人抚恤办法逐步沿袭下来的。抚恤金是死者所在单位等给予死者亲属的生活补助费,还含有一定精神抚慰的内容。所以,抚恤金的性质应该界定为死者生前所在单位按照国家相关政策规定在死者死亡后给予其家属一定的金钱,是对死者家属给予的精神抚慰和经济补偿。抚恤金的发放部门最初是由民政部门统一发放,从2002年1月1日起,国家机关(含民主党派、人民团体)工作人员、人民警察因公牺牲、病故后,一次性抚恤金改由死者生前所在单位发放;革命烈士和因公牺牲、病故军人的一次性抚恤金发放办法仍由家属户口所在地的民政部门发放。抚恤金的计算标准也经历了多次调整,基本保持与《烈士褒扬条例》、《军人抚恤优待条例》的调整同步。在老百姓的概念中,抚恤金最容易与遗产相混淆,常常被认为属于死者的遗产。根据我国的继承法规定,遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产。抚恤金发生于死者死亡后,是基于特定身份而产生的财产权,不能列入遗产范围。由于抚恤金不是给予死者的,也不是死者生前的财产,故不属于遗产的范围,不能作为遗产继承。
2.抚恤金的权利主体。
关于抚恤金的受益人范围,有观点认为应当按照《民政部关于印发革命工作人员牺牲、病故证明书(式样)的通知》(民〔1981〕优49号)的规定确定。该文件第六条规定:“证明书和一次抚恤金发给家属的顺序,参照民政部《关于贯彻执行《革命烈士褒扬条例》若干具体问题的解释》第十一条的规定办理,即:(一)有父母无配偶的,发给父母;(二)有配偶无父母的,发给配偶;(三)既有父母又有配偶的,发给谁,由其父母、配偶自行商定。商定不通的,由县、市、市辖区人民政府按下列规定发给:(1)证明书,发给父母;(2)一次抚恤金,半数发给父母,半数发给配偶。(四)没有父母、配偶的,按下列顺序发给其他亲属:(1)子女;(2)共同生活未满十六岁的弟妹;(3)抚养工作人员长大的其他亲属。无上述亲属的,不发。”本案被告即持这一观点。另一种观点认为有权利享受抚恤金的主体应当是死者的近亲属即本案原告所持的认识。笔者赞同后一种观点。《民政部关于印发革命工作人员牺牲、病故证明书(式样)的通知》制定于1981年,距现在已经有三十余年,而这几十年间我国的政治、经济、法制等方方面面已经有了翻天覆地的变化。该文件将死者的父母、配偶排在第一顺位,而将子女与其他近亲属排在其次,这样操作与现行的民法上近亲属的制度存在冲突。特别是子女存在未成年、患病、不能独立生活情形时,更需要物质上的帮助,但是如果死者的父母、配偶尚在而其子女却不能够分享抚恤金,这明显不合理。现行的《军人抚恤优待条例》第十五条规定:“一次性抚恤金发给烈士、因公牺牲军人、病故军人的父母(抚养人)、配偶、子女;没有父母(抚养人)、配偶、子女的,发给未满18周岁的兄弟姐妹和已满18周岁但无生活费来源且由该军人生前供养的兄弟姐妹。”我国的抚恤金制度是参照传统的军人抚恤办法逐步沿袭下来的。《军人抚恤优待条例》都已经对原有的《革命烈士褒扬条例》分配对象方面不合理的规定作出了相应调整,抚恤金制度也应当及时更新。原有的规定内容中已经不符合当今的法律制度和观念,应当不再适用。当事人要求对抚恤金进行分割在法律上属于对共有财产的析产,属于民事范畴,应当按照民法中的近亲属制度来确定分配对象。民法通则中规定的近亲属,包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。根据亲属与死者关系的紧密程度,第一顺位的权利人是配偶、父母、子女。其他人员是第二顺位权利人,如果没有第一顺序的人员,抚恤金才在第二顺序的人员中分配。
3.抚恤金的分配原则。
抚恤金该如何分割呢?对此法律并无明确规定。抚恤金的具体分割,首先应当由当事人协商解决。如果协商不成形成诉讼需要法院裁决的,法院分割抚恤金时应当根据案件的具体情况,充分考虑近亲属与死者共同生活和经济依赖关系,而不能适用遗产分配原则或者简单由全体近亲属平均分享。比如死者生前需要其赡养、扶养、抚养或者患病、身体残疾、缺乏劳动能力的近亲属与死者生活关系紧密,经济上依赖强,在分配抚恤金时就应当适当多分。反之,其他近亲属相对而言与死者生前生活关系要疏远些,经济上依赖程度也要弱些,就应当适当少分。这样才能体现抚恤金物质补偿和精神抚慰功能,真正实现抚恤金制度设立的目的。
就本案而言,原、被告均系逝者王某2生前关系最为密切的近亲属,二人均有社保养老金作为稳定的生活来源,且被告前婚还有三名子女作为赡养义务人。考虑到被告与王某2系再婚,双方共同生活时间才三年多,时间比较短,被告对王某2的经济依赖程度并不算强。加之王某2生前也预料到自己去世后原、被告可能发生纠纷,故立遗嘱时希望其去世后的抚恤金由原、被告均分。然而双方却在失去亲人后对薄公堂,这不仅加深了生者之间的隔阂和矛盾,也更加令逝者为之不安。因此法庭基于前述分配原则,结合本案的实际情况综合考量作出由原、被告均分抚恤金的判决。双方均服判息诉自动履行了判决,取得了较好的社会效果。
4.相关纠纷的解决程序。
在办理本案的过程中,对此类纠纷的解决程序法院内部存在不同认识。一种观点认为,本案不属于人民法院民事诉讼受案范围,法院应当裁定不予受理或者驳回原告的起诉,告之当事人向行政部门申请解决。因为抚恤金的发放属于行政部门的职能范围。抚恤金发放对象、数额、时间等事项的确定均应当属于行政部门的具体行政行为。抚恤金享有主体的确认属于行政机关的职权,法院在民事诉讼过程中对属于行政机关确认的事项作出认定无疑是越权,不符合我国法律的规定。原、被告对王某2去世后的抚恤金领取发生争议,应当向王某2生前的单位水务局提出申请,由水务局来作出确认处理。当事人如果对水务局的行政行为不服,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼解决。另一种意见认为,本案属于人民法院民事诉讼受案范围,法院应当受理。理由在于:1、人民法院民事诉讼受理的纠纷范围是平等主体之间的人身、财产权益争议。本案当事人对其亲属王某2去世后所在单位发放的抚恤金这项财产利益的归属、分割发生争议,符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条规定的起诉条件。2、本案的纠纷产生在原、被告之间,当事人与水务局之间并没有发生争议。如果水务局拒绝支付抚恤金或者对抚恤金数额计算有争议,那么因此形成的纠纷是当事人与水务局之间的行政争议,可以依法通过行政复议或者行政诉讼程序解决。但是水务局没有拒绝支付抚恤金,各方对抚恤金的金额计算也无异议。正是因为水务局通知原、被告作为王某2的近亲属来共同办理抚恤金领取手续,而原、被告之间各持己见互不配合,水务局才引导当事人通过民事诉讼先行解决争议,水务局再凭法院的生效法律文书向当事人支付款项。这样操作符合法律规定,有利于纠纷的顺利解决。如果把案件拒之于法院门外,将纠纷推向行政部门解决,这对行政部门而言是强人所难,对法院而言有渎职之嫌,对当事人而言增加了其解决纠纷的程序成本,把纠纷搞得更加繁琐复杂。3、当前,我国正处于改革发展的关键阶段。面对社会转型期内矛盾高发的态势,迫切需要人民法院在更广泛的领域内充分发挥职能,参与并促进社会管理创新。人民法院应当树立积极依法参与社会管理、化解矛盾纠纷的观念意识,用足用好法律赋予的职能,一方面对不属于法院职能范围,法院管不了、管不好的纠纷审慎对待挡在门外;另一方面对属于法院受案范围,法院处理更便捷可操作的案件应该及时受理、高效审理,发挥出人民法院应有的定纷止争重要职能,为社会提供高质量的司法服务。
邛崃法院采纳了后一种观点,对该纠纷作为民事案件及时受理并快速审理裁判,社会效果良好。
5.一点建议。
抚恤金制度涉及人员众多,单位广泛,关系到每个国家机关工作人员的利益,因此健全抚恤金制度有利于保障国家机关工作人员及其近亲属的合法权益。国家民政部、人力资源和社会保障部、财政部等相关的行政机构应当及时对以前出台的政策文件进行清理,对不合时宜的内容予以修订,明确抚恤金的性质、权利主体、分配原则等重要内容,增强可操作性,并适时将之上升到规章一级的立法层面。这样有利于减少和避免因为与抚恤金相关的规定不明确清晰导致的纠纷发生,以促进社会的和谐稳定。
(万尚康)
【裁判要旨】抚恤金是死者生前所在单位按照国家有关规定在死者死亡后给予其家属一定的金钱,是对死者家属给予的精神抚慰和经济补偿。死亡抚恤金发生于死者死亡后,不属于公民死亡时遗留的财产,所以死亡抚恤金不是遗产,而应归死者的近亲属所有。