（一）首部

1．判决书字号
一审判决书：无锡市滨湖区人民（2012）锡滨行初字第0010号行政判决书。
二审判决书：无锡市中级人民法院（2012）锡行终字第0040号行政判决书。

2．案由：规划行政许可纠纷。

3．诉讼双方
原告（上诉人）：无锡市煜和物资有限公司(以下简称煜和公司)，住所地无锡市金城湾。
法定代表人张和兴，该公司总经理。
委托代理人郭伟林、刘继红(其中郭伟林为一、二代理律师)，江苏万禾律师事务所律师。
被告（被上诉人）：无锡市规划局(以下简称市规划局)，住所地无锡市滨湖区观山路市民中心8号楼。
法定代表人翁某，该局局长。
委托代理人张某，该局职员。
委托代理人徐雁清，江苏英特东华律师事务所律师。

4．审级：二审。

5．审判机关和审判组织
一审法院：无锡市滨湖区人民法院
合议庭组成人员：审判长：李旭强；代理审判员：朱加嘉；代理审判员：丁霞静。
二审法院：无锡市中级人民法院
合议庭组成人员：审判长：何向东；审判员：孙宏；代理审判员：王强。

6．审结时间
一审审结时间：2012年5月12日。
二审审结时间：2012年8月9日。

（二）一审诉辩主张

原告煜和公司诉称：其自2003年起合法持有锡规滨建许（2003）第101号《建设工程规划许可证》。2011年市规划局认定上述建设工程规划许可证是依据被改动后的锡计资（2011）82号文作出的两份决定书，分别撤销和注销了上述建设工程规划许可证。被告的行为认定事实错误，且适用2004年开始实施的《中华人民共和国行政许可法》属于适用法律错误，在颁证八年之后撤证的行为程序不当，故其诉至法院，要求判令撤销锡规法【2011】第5号《关于撤销锡规滨建许（2003）第101号<建设工程规划许可证>的决定》、锡规法【2011】第6号《关于注销锡规滨建许（2003）第101号<建设工程规划许可证>的决定》。

被告市规划局辩称：原告依据被篡改后的项目批文取得建设工程规划许可证的行为一直持续，其作出处理决定事实清楚、证据确凿、程序合法。根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，依法撤销和注销该许可证并无不当。请求维持锡规法【2011】第5号《关于撤销锡规滨建许（2003）第101号<建设工程规划许可证>的决定》、锡规法【2011】第6号《关于注销锡规滨建许（2003）第101号<建设工程规划许可证>的决定》。

（三）一审事实和证据
无锡市滨湖区人民法院经公开审理查明：2001年1月20日，锡山市计划委员会锡计资【2001】82号《关于同意市三和物资有限公司等单位建房的立项（代可行性）批复》中批复内容为"......一、同意市三和物资有限公司在你镇南桥村金城湾路西、邮电局北，拆除原金城湾开发公司旧房750平方米，原地翻建业务用房，建设用地面积3500平方米，建筑面积1500平方米，总投资70万元，资金自筹。......"。同月21日，锡山市三和物资有限公司取得建设工程规划许可证，载明建设规模为1500平方米。2003年1月15日、同年7月24日，市规划局对锡山市三和物资有限公司下发两份行政处罚决定，认定该公司未经批准办理建设工程规划许可证，擅自加建扩建828.4平方米、接建房屋671.5平方米的行为违法并予以处罚。在两份处罚决定中，均要求被处罚单位按照规定程序补办建设工程规划许可证。同年9月-10月间，锡山市三和物资有限公司申请补办建设工程规划许可证，申请表中加盖公司公章，申报资料中列明需要项目批准文件，土地、房屋权属证明文件。该公司提交的锡山市计委的批文中建筑面积3500平方米，投资170万元。同年11月20日，该公司补办到锡规滨建许（2003）第101号建设工程规划许可证，核准工程建筑面积1649平方米。2005年6月1日经工商部门核准，锡山市三和物资有限公司更名为无锡市煜和物资有限公司。
2011年6月1日，煜和公司法定代表人张和兴在无锡市滨湖区检察院华庄检察所写下《错误的认识》，承认其为了取得建设工程规划许可证，修改、复印了锡山市计委的批文，将其中1500平方米的建筑面积改成3500平方米，将投资70万元改成170万元。2011年6月19日，张和兴因涉嫌变造国家机关公文罪被刑事拘留。2011年6月，市规划局向煜和公司发出两份决定并依法送达煜和公司，将锡规滨建许（2003）第101号建设工程规划许可证撤销并注销。后该两份决定被江苏省住房和城乡建设厅于2011年12月5日以【2011】苏建行复（决）字156号《行政复议决定书》维持。2012年3月13日，煜和公司向法院起诉，要求撤销上述两份决定。
上述事实，有煜和公司提交的锡计资（2001）82号批文复印件、市规划局从档案馆调取的锡计资（2001）82号批文原件、锡规监（2002）第285号《行政处罚决定书》、锡规监（2003）第055号《行政处罚决定书》、原锡山市建委核发的锡规建许2001第071号《建设工程规划许可证》、锡规滨建许（2003）第101号《建设工程规划许可证》、锡规法【2011】第5号《关于撤销锡规滨建许（2003）第101号<建设工程规划许可证>的决定》、锡规法【2011】第6号《关于注销锡规滨建许（2003）第101号<建设工程规划许可证>的决定》、张和兴写下的错误认识 、无锡市公安局滨湖分局拘留通知书、（2011）苏建行复（决）字156号《行政复议决定书》等予以证明。

（四）一审判案理由
无锡市滨湖区人民法院认为：行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可应由具有行政许可权的行政机关在法定职权范围内依法实施。本案中，市规划局系建设工程规划许可证的行政许可实施和管理机关，对煜和公司申请办理建设工程规划许可证的行为，具有审核、批准或撤销行政许可的法定职责。
2003年，因煜和公司未经批准擅自加建扩建、接建房屋，市规划局对煜和公司下发两份行政处罚决定，要求其按照规定程序补办建设工程规划许可证。煜和公司应当依法提交相关材料、依法定程序补办手续。申请人申请办理建设工程规划许可证，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。当时建设工程规划许可证申请格式文本上列明要求提供项目批文，表明该批文与行政审批有直接关系。煜和公司以公司名义申请办理建设工程规划许可证，且在被改动后的锡计资【2001】82号文上加盖公章的行为，有充分证据证实，应当认定煜和公司改动、伪造政府批文后非法办理建设工程手续。因此，煜和公司提出的其未篡改批文、申请手续系村镇相关部门代办并非其办理、建设工程规划许可证与被改动批文无关的意见，本院不予支持。
2004年7月1日起《中华人民共和国行政许可法》开始实施，第六十九条第二款规定，对于被行政许可人以欺骗等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。第七十条第（四）项规定，行政许可被依法撤销的，行政机关应当依法办理注销。市规划局在发现煜和公司有改动批文非法获取建设工程规划许可的情形后，依法作出撤销与注销的决定，于法有据。撤销和注销决定作出后，市规划局及时进行了送达。关于原告提出的收到诉争两份决定前，行政机关没有向原告核实申办建设工程许可证情况故导致未查清事实的意见，因原告改动行政批文事实清楚，证据确实，市规划局依据行政许可法相关规定撤销并注销了原告非法取得的建设工程规划许可证，并无不当。

（五）一审定案结论
无锡市锡山区人民法院依照最高人民法院关于执行《<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，于2012年5月12日作出判决：驳回原告无锡市煜和物资有限公司的诉请。

（六）二审情况

1．二审诉辩主张
上诉人（原审原告）煜和公司称：1、一审法院认定批文与行政审批有直接关系属事实不清；2、一审法院认定被上诉人提供的证据"真实、合法、客观"，这与事实不符，一审法院根本未对证据作相关的分析判断；3、被上诉人适用《行政许可法》是错误的；4、被上诉人剥夺了上诉人听证的权利。
被上诉人（原审被告）市规划局答辩称：煜和公司篡改项目批文的事实确凿；市规划局作出的撤销及注销规划许可的行政行为合法有效；市规划局作出的撤销及注销规划许可的行政行为适用法律正确。

2．二审事实和证据
江苏省无锡市中级人民法院经审理，对一审法院查明的事实予以确认。

3．二审判案理由
无锡市中级人民法院认为：根据相关法律规定，县级以上人民政府规划行政主管部门主管本行政区域内的规划工作，查处规划违法案件是其主要职责之一。本案中，市规划局对煜和公司申请办理建设工程规划许可证的行为，具有审核、批准申请和撤销行政许可的法定职责。
建设单位或个人持建设项目批准文件向城市规划行政主管部门申请是办理建设工程规划许可证的前提条件。建设单位或个人必须保证所持建设项目批准文件的真实性。2003年，煜和公司在申请建设工程规划许可证时，提供了由其擅自改动并加盖公章的锡计资【2001】82文复印件，误导审核机关作出错误判断并据此核发不当的《建设工程规划许可证》。
人民法院审查行政许可法实施以前作出的行政许可行为合法性时，对于行政许可作出时的法律法规没有规定的，可以参照《中华人民共和国行政许可法》的规定。在2004年7月1日起《中华人民共和国行政许可法》实施之前的相关法律法规，均对如何处理行政许可人以欺骗等不当正手段取得《建设工程规划许可证》的行为缺乏明确规定，而《中华人民共和国行政许可法》则明确规定对被许可人以欺骗等不正当手段取得行政许可的行为应予撤销。因此，市规划局依据《中华人民共和国行政许可法》， 撤销并注销煜和公司通过欺骗手段取得的《建设工程规划许可证》并无不当。而《中华人民共和国行政许可法》对于撤销、注销行为并未规定必须适用听证程序，因此，市规划局在未经听证程序的情形下撤销并注销《建设工程规划许可证》并不违法。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人提出的上诉理由均不能成立，其所据此提出的上诉请求依法应予驳回。

4．二审定案结论
无锡市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，于2012年8月9日作出判决：驳回上诉，维持原判。

（七）解说
本案的主要问题在于：行政许可法实施以前作出的行政许可行为错误，但当时法律法规对纠正错误缺乏规定时，该如何处理？ 解决好下面几个问题是关键：
一、适用依据应选择颁发许可证时的法律。究竟是适用发现撤销注销依据的法律法规，还是应适用颁发许可证时的法律法规，这存在不同观点和认识。第一种观点认为：撤销并注销许可证是在发现了新的事实依据而产生的，是新的具体行政行为，独立于之前的许可行为，因此应适用发现撤销并注销时的法律规定。第二种观点认为：撤销并注销行政许可行为本身是对当然行政许可的一种重新审查，依据法不溯及既往的法律适用基本原则，人民法院审查行政许可法实施以前作出的行政许可行为合法性时，应当适用行政许可行为作出时的法律规范和司法解释。对此，我们认为第二种观点是正确的。
二、按照颁发《建设工程规划许可证》的法律，该颁布行为应认定为错误。2003年，《中华人民共和国城乡法》以及《中华人民共和国行政许可法》均未颁布，市规划局颁发《建设工程规划许可证》所依据的是《中华人民共和国城市规划法》，该法明确了城市规划主管部门颁发《建设工程规划许可证》的职责和审核要求。根据该法第三十一条规定："在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持有国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划放可证后，方可向县极以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。"该条规定了颁发《建设工程规划许可证》的必要条件：1、申请人持有国家批准建设项目的文件，2、向城市规划部门申请定点。城市规划行政主管部门在此基础上，核定用地位置和界限，提供规划设计条件，经审核认为符合要求的才颁发建设用地规划许可证。在本案中，由于煜和公司在申请许可时，递交了由其擅自篡改的国家批准文件，欺骗市规划局作出了错误的行政许可，其中煜和公司篡改增加的2000平方米建设工程规划申请应被认定为无国家批准文件(原来经国家批准的1500平方米已领取了建设工程规划许可证，不在本案的撤销范围之列)，市规划局基于该申请而核准工程建筑面积1649平方米的《建设工程规划许可证》的行政行为是错误的。
三、虽然当时法律缺乏纠正错误许可的程序规定，但该错误行为仍应被纠正。根据《城市规划法》的规定，市规划局颁发锡规滨建许（2003）第101号《建设工程规划许可证》是错误的，但当时的法律法规对颁发许可错误的行政行为如何纠正缺少明确的规定。在此情况下，煜和公司非法获取的《建设工程规划许可证》是否可以因当时法律缺少撤销注销的规定而不被撤销并注销呢？根据我国违法必究的社会主义法制基本原则，错误的行政行为必须予以纠正，决不能让错误的行政行为基于法律法规缺少纠错程序和规定而继续存在，让以欺骗等不正当手段获得行政许可受益的行政相对人继续占有不当利益，违法必究的法制原则在执法和司法过程中必须得到予以体现。
四、适用注销时的新法《中华人民共和国行政许可法》相关规定是适用程序法规定，属于法不溯及既往原则适用的例外。按照我国目前的法律规定，法不溯及既往原则是一项法律适用原则。不溯及既往原则源自信赖利益保护原则，信赖利益首当因实体法建立，所以，不溯及既往原则应适用于实体法。但程序法溯及既往不但不会影响或侵害人民的信赖利益，反而更有助于对信赖利益的保护，促进社会正义和良好秩序迅速妥适地实现。这就为程序法溯及既往提供了正当化基础。正因为如此，程序法溯及既往在国外已成为普遍的法律原则，不论是在大陆法系还是在普通法系，也不论是在刑事领域还是在民事、行政法领域。而《中华人民共和国行政许可法》既有对行政许可的实体法规定，也有对行政许可的程序性规定，其中程序性规定可以溯及既往，其中针对错误行政许可所设置的撤销注销程序即为程序性规定，可以溯及既往。正如杨临萍所言："行政许可法实施以后，人民法院审查行政许可法实施以前作出的行政许可行为合法性时，应当适用行政许可行为作出时的法律规范和司法解释。当时的法律规范以及司法解释没有规定的，可以参照行政许可法的规定。"因此，市规划局最终依据《行政许可法》第六十九条第二款之规定："被许可人以欺骗、贿赂等不当正手段取得行政许可的，应当予以撤销。"，撤销《建设工程规划许可证》，依据《行政许可法》第七十条关于注销行政许可的第(四)项规定："行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的"，注销《建设工程规划许可证》。
综上所述，人民法院最终认为，煜和公司虽然在行政许可法实施以前，以欺骗的手段误导市规划局向其颁发了《建设工程规划许可证》，但市规划局最终依据《中华人民共和国行政许可法》，撤销并注销锡规滨建许（2003）第101号<建设工程规划许可证>的决定》的行为是符合法律规定，是正确的。
（何向东）