(一)首部

1、判决书字号: 云南省镇康县人民法院（2012）镇民初字第264号判决书

2、案由：合同纠纷

3、诉讼双方
原告郭某，男，汉族。
委托代理人翁利军，男，云南庆耀律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。
被告杨某，男，汉族。
委托代理人龚克斌，男，代理权限：特别授权代理。

4、审级：一审

5、审判机关和审判组织
审判机关：云南省镇康县人民法院
合议庭组成人员：审判长秧丽、审判员张亚男、罗菊莲

6、审结时间：2013年5月27日

(二)诉辩主张

原告诉称
2010年国家决定在永德县辖区内修建施孟二级公路，经永德县人民政府许可该公路内任何标段所需石料只需验收合格即可开采，无需办理开采证。提供石料方与所需石料的标段双方协商后，由所需石料的标段提供爆破物品即可采石。原告即按照规定转包了两块荒山用来采石提供给施孟路。2010年2月20日，被告杨某与原告协商将位于大山乡麻栎寨的转弯沟石场承包给其开采。经协商，双方于同年2月22日签订了《大山乡麻栎寨村转弯沟石场转包协议》，约定：原告将石场转包给被告，转包期限从2010年2月22日起至2011年8月22日止，转包费88000元，被告分别于2010年2月22日付10000元，2010年5月30日付30000元，剩余48000元于2010年11朋30日前一次性付清，如有一方违约，须向另一方给付违约金88000元。协议签订后，原告依约将石场交由被告开采，被告仅向原告支付承包费50000元，剩余38000元至今未付。经原告多次催要未果，遂向人民法院提起诉讼，请求判令被告给付原告承包费38000元以及违约金11400元，共计49400元，本案所产生诉讼费用由被告承担。

被告辩称
原、被告签订《大山乡麻栎寨村转弯沟石场转包协议》，由原告将转弯沟石场转包给被告开采，被告已支付转包费50000元，尚欠转包费38000元未付是事实。被告收到《民事起诉状》后方得知原告身份系国家公务员。被告认为，原告的行为已违反《公务员法》关于禁止公务员从事营利性活动的规定，双方所签订转包协议应依据《合同法》第52条的规定确认无效。且原、被告签订协议时，原告曾承诺帮助被告推销20000立方的石料，并负责提供炸材给被告。转包期间，原告不仅不履行承诺且多收取被告炸材费，多次阻碍被告正常生产导致被告所受经济损失大于应支付原告转让费。故，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

(三)事实和证据
镇康县人民法院经公开审理查明：
2006年9月4日，原告郭某与永德县大山乡麻栎寨村委会新寨组村民马某、马某1、马某2签订《荒山转让合同书》，约定马某、马某1、马某2将转弯沟荒山一次性转让给原告郭某开采石头。2010年2月22日，原告郭某与被告杨某签订甲方为郭某，乙方为杨某、胡某的《大山乡麻栎寨村转弯沟石场转包协议》，约定甲方将大山乡麻栎寨村转弯沟石场的转包给乙方，转包期限自2010年2月22日起至2011年8月22日止，转包费88000元，付款方式：2010年2月23日前付10000元，2010年5月30日前付30000元，2010年11月30日前付剩余48000元，转包期间任何安全事故与甲方无关，甲方除提供石场，负责石场土地纠纷外，其它概不负责，如一方在转包期间违约将给付另一方违约金88000元。转包期限届满后，双方虽已终止履行合同，但被告杨某尚欠转让款38000元一直未付，经原告多次崔要未果，遂诉至人民法院请求判决被告给付转让款38000元及违约金11400元。
《大山乡麻栎寨村转弯沟石场转包协议》合同主体甲方为郭某，乙方为杨某、胡某。原告郭某仅起诉被告杨某，本院于开庭前向被告杨某电话征询是否追加胡某为共同被告，杨某表示自愿放弃追加。
上述事实，有下列证据证明：
1、《大山乡麻栎寨村转弯沟石场转包协议》；
2、《荒山转让合同书》。

(四)判案理由
镇康县人民法院经审理认为：
矿产资源属于国家所有，地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。开采矿产资源，必须依法申请、经批准取得采矿权，并办理登记。从事矿产资源开采，必须符合规定的资质条件。原告郭某未向本院提交任何有效证据证实其已取得开采麻栎寨村转弯沟石场的采矿权证书，且在自身无采矿权的情况下，又违法将麻栎寨村转弯沟石场的采矿权转包给不具备采矿权资质的杨某、胡某，其行为违反了《中华人民共和国矿产资源法》及其实施细则的相关规定，所签订转包协议应认定无效合同。无效合同自始无效，对双方当事人均没有法律约束力，原告的诉讼请求缺乏法律依据，不予支持。本案所争议合同系采矿权转包合同，签订合同的主体是否具备采矿权资质才是本案合同效力认定的关键因素。被告杨某关于"原告系国家公务员身份，其行为已违反《公务员法》关于禁止公务员从事营利性活动的规定，双方所签订转包协议应认定无效"的答辩意见，不予采纳。

(五)定案结论
镇康县人民法院依据《中华人民共和国矿产资源法》第六条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项、第五十六条之规定，判决驳回原告郭某的诉讼请求。

(六)解说
针对该案例中所争议合同的效力认定的处理意见，分别有如下三种意见：
意见一：被告在签订合同时即明知原告系公务员身份。双方按照自己的真实意思订立合同，基于法律鼓励缔约的目的，两个完全民事行为能力人签订的合同为有效合同，双方当事人可以请求对方履行合同。《公务员法》第53条第14项的禁止性规定系行政处罚调整范畴，违反其规定可受到相应行政处分，不影响所签订民事合同效力，原、被告所签订的转包合同为有效合同。
意见二：原告系公务员身份，其转包转弯沟石场给被告开采并收取转包费的行为属于从事有偿经营活动，违反了《公务员法》第53条第14项：公务员必须遵守纪律，不得从事或者参与营利性活动----的规定。根据《合同法》第52条第5项规定：违反法律、行政法规的强制性规定的合同为无效合同，因此原、被告所签订的转包合同为无效合同。
意见三：本案所争议合同系采矿权转包合同，签订合同的主体是否具备采矿权资质才是本案合同效力认定的关键因素。
笔者赞同第三种意见。理由：我国对采矿权人的采矿资质和采矿权的转让实行严格的审批制度，非经法定程序获得采矿资质的单位和个人均不得从事矿产资源的开采、非经法定程序亦不得自行对采矿权进行转让。就本案而言，原告在没有取得采矿许可权的情况下仅依据当地县人民政府的文件批复来证明其具有石场开采许可资质是不能对抗法律、法规的强制性规定的，因为县人民政府无权设定采矿权许可事项，行政许可的设定必须有法律法规的明确规定，其在无采矿许可权的情况下，又违法将石场的采矿权转包给不具备采矿权资质的被告，其行为违反了《矿产资源法》第6条之规定。
《矿产资源法》第6条规定，除两种例外情形，采矿权不得转让。从此条用语来看，应为强制性规定。问题是，强制性规定又可分为效力性规定与管理性规定，违反前者才导致民事行为无效，本案转包协议的效力将取决于第6条的性质如何认定。
学理上对效力性规定的认定，采取严格标准，即法条中必须明确规定违反规定的法律后果，是导致行为无效。如果未规定此法律后果，只是在字面上应用"不得"、"必须"、"应当"等的，或者违反规定的法律后果是行政处罚或刑事处罚的，不应当作为效力性规定。此种认定是与民法的意思自治原则一脉相承的。矿产资源法第6条未规定违反此条将导致行为无效，第42条规定买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源的，没收违法所得，处以罚款，为行政处罚，是否意味着违反第6条不必然导致合同无效？我们持否定意见。
第一，前述学理上的认定标准，在适用上要求立法必须十分先进，在法条设计上体现出不同法律部门的司法需求。《矿产资源法》颁布于1986年，虽于1996年做过修正，但当时的立法技术远不能反映现阶段的司法需要和学术共识，要求十多年前的法律反映最近的研究成果，实属苛刻。况且，矿产资源法并非民事法律规范，要求其法条中明确规定诸多民事立法中亦未规定的民事后果，亦属强求。
第二，《矿交资源法》第6条的立法目的，是为了避免资产资源的过度开采及人为破坏，防止资源流失，承认采矿权变相转让的后果，将导致国家、集体利益受到侵害。
第三，从社会效果上看，采矿权的变相转让将导致没有开采资质的个人或企业进入开采领域，对资源、环境的损害是一方面，趋利性导致的矿难事故也是不可回避的。对采矿资质的从严管理，符合社会利益的要求。
综上所述，《矿产资源法》第6条的规定应为效力性规定，本案的转包协议因违反此规定而应认定为无效。故法院的判决是正确的。
（秧丽）