一、首部

（一）判决书字号
一审判决书：北京市第一中级法院（2012）一中行初字第3042号判决书。
二审判决书：北京市高级人民法院（2012）高行终字第2号判决书。

（二）案由
行政复议决定。

（三）诉讼双方
原告夏某。
委托代理人田军，北京市京华律师事务所律师。
委托代理人马传贞，北京市京华律师事务所律师。
被告北京市海淀区人民政府。
法定代表人孙某，代区长。
委托代理人李某，男，北京市海淀区人民政府法制办工作人员。
委托代理人吴某，女，北京市海淀区人民政府法制办工作人员。

（四）审级：一审。

（五）审判机关和审判组织
一审法院：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：梁菲；代理审判员：魏浩锋、朱一峰。
二审法院：北京市高级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：赵宇晖；代理审判员：寨利男、向绪武。

（六）审结时间：
一审审结时间：2012年11月8日。
二审审结时间：2013年2月20日。

二、一审诉辩主张

（一）被诉行政复议行为
2012年4月27日，北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）作出海政复决字[2012]37号行政复议决定书（下称被诉决定），该决定认为：北京市海淀区温泉镇人民政府（以下简称温泉镇政府）于2012年2月10日作出的行政调处书（下称涉案调处书）并非具体行政行为，亦无证据表明被申请人实施了拆除行为，故夏某的行政复议申请不符合受理条件。故海淀区政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回了夏某的行政复议申请。
（二）原告诉称
1.涉案调处书对其权利义务产生了影响，该调处书记载了对其不服可以向法院起诉的内容，显然是具体行政行为；2.温泉镇政府依据涉案调处书将原告房屋拆除的行为也是违法的。被诉决定驳回原告申请没有事实及法律依据，故原告请求法院撤销被诉决定，责令被告受理原告复议申请，诉讼费用由被告承担。

（三）被告辩称
1.被诉决定未改变原行为，原告不服原行为，应以温泉镇政府为被告；2.涉案调处书系对非行政争议进行的居中调解行为，对双方权利义务未产生实际影响，并非具体行政行为，故原告的复议申请不属于行政复议受案范围；3.原告并未提交证据证明其房屋系由温泉镇政府拆除；4.被告作出被诉决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，履行了相关法定程序。

三、一审事实和证据
北京市第一中级人民法院经公开审理查明：2012年2月10日，温泉镇政府作出涉案调处书，主要内容为：1、北京市海淀区温泉镇太舟坞村村民委员会（以下简称太舟坞村委会）对夏某进行宅基地置换和货币补偿；2、夏某在调处书下达3日内自行腾退完毕，在调处书下达3日内未腾退的，由太舟坞村委会对夏某实施强制腾退。同时涉案调处书告知太舟坞村委会及夏某，对该调处书不服，可在下达之日起3个月内向人民法院起诉。同年4月9日，原告以温泉镇政府为被申请人向被告提出行政复议申请，请求事项如下：1、撤销涉案调处书；2、确认温泉镇政府在2012年2月14日对原告房屋予以拆除的具体行政行为违法；3、责令温泉镇政府对原告房屋予以恢复原状；4、追究直接负责的主管人员和其他责任人员的行政责任。同年4月27日，被告作出被诉决定。原告不服，遂向本院提起诉讼。另查，原告位于太舟坞村的房屋已被拆除。
上述事实有下列证据证明：
1、涉案调处书，证明复议请求针对的事项；
2、照片两张及北京市公安局接受案件回执单，证明其房屋被拆除及原告报案的相关事实；
3、复议申请书及信封，证明原告申请复议的情况；
4、送达回证，证明被诉决定送达时间、送达方式。

四、一审判案理由
北京市第一中级人民法院经审理认为：《行政复议法》第二条规定："公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。"该法第二章第六条第（十一）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依照本法申请行政复议。根据上述规定，公民认为具体行政行为侵犯其合法权益向行政机关提起复议申请，应当属于行政复议范围。所谓具体行政行为，系指行政机关和行政机关工作人员以及法律法规授权的组织，在行政管理活动中以单方面的意志，针对特定对象或特定事项作出的影响当事人权利义务，产生行政法上的法律后果的行为。本案中，涉案调处书系由温泉镇政府针对原告与太舟坞村委会之间的腾退纠纷作出，且为原告设定了具体的义务，已经对原告的权益产生了影响，应属于具体行政行为。被诉决定以涉案调处书并非具体行政行为为由，驳回原告的复议申请，该理由缺乏法律依据，依法应予撤销。
另，《行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。同条第二款规定，除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。本案中，原告的申请符合《行政复议法》第十七条第二款规定的情形，被告实际上已受理原告的复议申请，受理后才作出驳回复议申请的被诉决定。故被诉决定被撤销后，原告的复议申请仍处于受理状态，因此，原告关于责令被告受理其复议请求的诉讼请求本院不予支持。

五、一审定案结论
北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，作出如下判决：
一、撤销北京市海淀区人民政府于二○一二年四月二十七日作出的海政复决字[2012]37号《行政复议决定书》；
二、北京市海淀区人民政府于本判决生效后六十日内对原告夏某于二○一二年四月九日提出的行政复议申请重新作出决定；
三、驳回原告夏某的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告海淀区政府负担（于本判决生效后7日内交纳）。

六、二审情况

（一）二审诉辩主张及事实认定
海淀区政府不服一审判决，向北京市高级人民法院提起上诉，海淀区政府的上诉理由与夏某的答辩理由均与一审理由相同。北京市高级人民法院经审理查明的事实与证据认定情况与一审相同。

（二）二审判案理由
《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。该法第六条第（十一）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依照本法申请行政复议。根据上述规定，公民认为具体行政行为侵犯其合法权益向行政机关提起复议申请，应当属于行政复议范围。本案中，涉案调处书系由温泉镇政府针对夏某与太舟坞村委会之间的腾退纠纷作出，且为夏某设定了具体的义务，已经对夏某的权益产生了实际影响，应属于行政复议范围。被诉决定以涉案调处书并非具体行政行为为由驳回夏某的复议申请，缺乏法律依据，依法应予撤销。海淀区政府关于涉案调处书系对民事主体间民事争议进行的居中调解行为，对双方权利义务未产生实际影响的上诉主张不能成立，本院不予支持。
本案中，海淀区政府实际上已受理夏某的复议申请，受理后才作出驳回复议申请的被诉决定。故被诉决定被撤销后，夏某的复议申请仍处于受理状态。因此，一审法院驳回夏某关于责令海淀区政府受理其复议请求的诉讼请求并无不当。

（三）二审定案结论
北京市高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决驳回海淀区政府的上诉，维持一审判决。

七、解说
本案行政调处书系镇政府针对村民委员会与村民之间的腾退纠纷作出，目前，腾退纠纷属农村集体经济组织自治范围的事项，具有民事纠纷的属性。针对腾退过程中出现的纠纷，大多数腾退补偿方案或细则中均明确规定此类纠纷可由纠纷一方申请，由乡镇政府调解。根据我国目前相关法规规定，行使调解职责当属乡镇政府履行社会管理职责的一部分内容。但这并不意味着，乡镇政府可强制调解或违背当事人意志进行调解。调解应在平等协商、互谅互让的基础上，提出纠纷解决方案，帮助当事人自愿达成调解协议。若当事人不能达成调解协议，则乡镇政府可以告知当事人通过其他途径解决纠纷，而不能在"调解"的基础上直接针对民事纠纷做出处理。
从本案行政调处书第二项内容看，其为夏某设定了自行腾退的期限，并告知夏某在期限内未腾退的，由太舟坞村委会对夏某实施强制腾退。根据该调处书的内容，夏某若不在设定期限内自行腾退的，太舟坞村委会将会进行强制腾退。虽然镇政府并非强制腾退的实施者，但村委会实施强制腾退的权力来源于该调处书。该内容具有强制性，且违背了自愿调解的原则，超越了调解职权范围，实则为当事人设定了权利义务，必然会对夏某的权益造成损害，实质为一种行政处理决定，属于具体行政行为，进而属于复议范围。
依一般行政法原理，行政行为被撤销后，撤销的效力可溯及至作出之日。本案中，被诉复议决定失去效力的时间点也在其作出之日。此时，原告的原行政复议申请仍然存在，并且已经过五日的审查期限，被告的复议决定并未作出，根据《行政复议法》第十七条的规定，该申请事实上应处于受理状态。故原告要求责令被告受理其复议申请的诉讼请求，依法应予驳回。
行政机关作出的行为种类繁多，是否属于具体行政行为，进而是否属于复议范围需要具体情况具体分析。实践中，乡镇政府作为基层政府，其本身的职责范围十分广泛。其作为调解者进行居中调解的行为与作为管理者履行行政管理职责的行为往往交织在一起，导致复议机关在审查上述行为时缺乏统一标准。当乡镇政府违反自愿、合法原则进行调解时，其调解行为转化为调处行为，为当事人设定了权利义务，具有强制性，因而属于复议范围。复议机关在审查此类行为时，应不拘泥于该行为的形式，着重从实质角度审查此类行为对当事人权利义务所产生的实际影响。
（魏浩锋）