（一）首部

1.判决书字号：
一审判决书字号：北京市石景山区人民法院（2013）石行初字第2号判决书。
二审判决书字号:北京市第一中级人民法院(2013)一中行终字第1314号裁定书。

2.案由：工商行政许可。

3.诉讼双方：
原告（被上诉人）刘某。
被告（被上诉人）北京市工商行政管理局石景山分局，住所地北京市石景山区实兴大街64号。
法定代表人高某，局长。
委托代理人许某（一、二审），北京市工商行政管理局石景山分局干部。
委托代理人梅某（一、二审），北京市工商行政管理局石景山分局干部。
第三人（上诉人）方某，女。
委托代理人张某，男。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市石景山区人民法院
合议庭组成人员：审判长：史立新；人民陪审员：郭淑毅；人民陪审员：董淑清。
二审法院：北京市第一中级人民法院
合议庭组成人员：审判长：何君慧；代理审判员：黄薇；代理审判员：饶鹏飞。

6.审结时间
一审审结时间：2013年4月27日。
二审结案时间：2013年7月22日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：2010年6月28日，北京市工商行政管理局石景山分局（以下简称区工商分局）为方某颁发了注册号为A的个体工商户营业执照，内容包括：字号名称：北京某理发店；经营者姓名：方某；组成形式：个人经营；经营场所：北京市石景山区某路36号；经营范围及方式：许可经营项目：理发。一般经营项目:无。执照有效期：自2010年6月21日至2014年6月20日。

2.原告诉称：2012年12月18日，原告得知方某的个体工商户营业执照登记在原告所有的北京市石景山区某路36号房屋，原告本人从未同意将石景山区某路36号房屋给方某的理发店使用。经查发现方某申请开办个体工商户时提交的经营场所证明和房屋所有权证明上"刘某"三字并非刘某本人所签，系属伪造。被告未经查证属实就给第三人办理注册登记的行为，侵害了原告的合法权益。故依法提起行政诉讼，诉讼请求为：1、撤销北京某理发店个体工商户营业执照（注册号：A）。2、诉讼费由被告负担。

3.被告辩称：一、被告对从事个体工商业经营的申请享有审核和登记的法定职责。二、被告作出的设立登记行为认定事实清楚，已尽到审慎审查的义务。2010年6月21日，在申请人方某已获得名称预先核准和取得卫生许可证的前提下，被告对方某提交的个体工商户开业登记申请书、申请人身份证明、经营场所证明及其他相关申请材料进行了审查。被告认为方某提交的申请材料齐全、符合法定形式，当场发给《准予设立登记通知书》，准予方某设立某理发店。根据《行政许可法》的规定，方某应对其提交的申请材料的真实性负责，被告对此不负有实质审查的义务。三、被告作出的设立登记行为程序合法。首先，被告根据《个体工商户名称登记管理办法》的规定，对方某申请的个体工商户名称进行了预先核准。其次，被告根据《个体工商户登记程序规定》的规定，对方某提交的申请材料进行了审查，认为其提交的材料齐全、符合法定形式，当场予以登记。综上所述，被告依据法定职责，依法作出设立登记行为，事实清楚、程序合法、适用法律准确。原告提出的诉讼理由不能成立，请法院驳回原告的起诉。

3.第三人的述称：不同意原告要求撤销营业执照的诉讼请求。第一、方某和原告有租赁合同，明确约定租赁房屋是经营使用。申请材料是交给刘某的爱人丛某让其转交原告的，签字的真假应由丛某负责。第二，方某没有造假的动机和途径，房屋产权证明是原告家的，方某无从得到。方某的理发店已经存在三年，且理发店所在的区域现在不能再办理营业执照，原告现在提起本案诉讼是恶意的。如果出现不利后果，原告应承担责任。

（三）一审事实和证据
北京市石景山区人民法院经公开审理查明，2010年1月21日，方某向被告区工商分局提出某理发店的名称预先核准申请。1月25日，被告作出个体工商户名称预先核准通知书，准予预先核准第三人出资设立的个体工商户名称为某理发店。
2010年6月21日，第三人向被告提出了该理发店的开业登记申请，递交了个体工商户开业登记申请书。该申请书共13页，含第2页经营者基本情况表、第3页经营场所证明（该经营场所证明为一份表格，内容包括：名称：某理发店；经营者姓名：方某；经营场所：北京市石景山区某路36号院内；产权人证明：同意将位于上述地址40㎡的房屋以租凭方式提供给该个体工商户使用，使用期限长期年。该栏右下方"产权为个人的，由本人签字"处有"刘某"三字）等内容。方某在递交上述申请书的同时向被告递交了经营场所的房屋权属证明复印件（该房屋权属证明内容为"依据建设工程规划许可证（B号），坐落于石景山区某路36号院内的于2002年翻扩建的116平方米房屋属刘某所有。特此证明。"右侧中部有"刘某"三字）。被告受理申请后，于当日予以登记，并送达了《准予设立登记通知书》。同年6月28日，第三人领取了注册号为A的个体工商户营业执照。该营业执照的内容包括：字号名称：某理发店；经营者姓名：方某；组成形式：个人经营；经营场所：北京市石景山区某路36号；经营范围及方式：许可经营项目：理发。一般经营项目:无。执照有效期：自2010年6月21日至2014年6月20日。
原告自述于2012年12月18日在另一民事案件的诉讼中得知方某持有上述个体工商户营业执照，原告以办理个体工商户营业执照所需材料上的签名并非其本人书写为由，提起本案诉讼。
在诉讼过程中，原告向本院提出鉴定申请，申请对被告提交的证据中的个体工商户开业登记申请书第3页经营场所证明页中"产权人证明"栏右下方的"产权为个人的，由本人签字"处的"刘某"三字和房屋权属证明复印件右侧中部"刘某"三字是否为原告刘某本人书写进行鉴定。经各方当事人协商，选定北京盛唐司法鉴定所对此进行鉴定。鉴定结论为检材和样本的"刘某"签名不是同一个人书写。原告为此支付鉴定费用4200元。
另查明，第三人方某之夫张某（即本案第三人的委托代理人）与原告之妻丛某于2009年3月10日签订房屋租赁合同（即第三人在庭审过程中作为本案证据提交的租赁合同），合同中对租赁房屋的地点未明确约定。经本院（2012）石民初字第5656号民事判决书认定，该合同中出租房屋的地址应为北京市石景山区某路28号，并非本案中方某所持营业执照上注明的经营场所北京市石景山区某路36号。
上述事实由下列证据证明：
1、名称预先核准申请书；
2	、名称预先核准审核意见表；
3	、个体工商户名称预先核准通知书；
4	、个体工商户开业登记申请书（含申请人身份证明、经营场所证明）；
5	、卫生许可证；
6	、个体工商户开业登记审核表（一）；
7	、准予设立登记通知书；
8、北京盛唐司法鉴定所司法鉴定意见书；
9、鉴定费用发票；
10、房屋租赁合同。

（四）一审判案理由
北京市石景山区人民法院经审理认为：被告为第三人颁发个体工商户营业执照的行为发生于2010年6月，故《城乡个体工商户管理暂行条例》（1987年9月1日起施行，2011年11月1日废止）、《个体工商户登记程序规定》（2004年8月1日起施行，2011年11月1日废止）均为被告作出的颁发个体工商户营业执照的行为的法律依据。
依据《城乡个体工商户管理暂行条例》、《个体工商户登记程序规定》、《个体工商户条例》的规定，被告负有对本辖区内从事个体工商业经营的申请进行审核、登记，颁发营业执照的法定职责。
《个体工商户登记程序规定》第五条规定，申请个体工商户设立登记，应当提交下列文件：（一）申请人签署的个体工商户设立申请书；（二）申请人身份证明；（三）经营场所证明；（四）国家法律、法规规定提交的其他文件。第十三条规定，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，登记机关应当当场予以登记。《中华人民共和国行政许可法》第三十一条规定，申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。依据上述规定，申请材料是否齐全、是否符合法定形式，成为被告对个体工商户开业登记申请材料进行审查的主要标准。依据上述标准，并不意味着只要申请人提交了材料，被告就予以登记。被告作为专门的行政管理机关，应当具备比一般社会公众更多的专业知识和辨别能力，也应具备更强的法律意识。《个体工商户登记程序规定》第五条规定提交的文件中，经营场所证明为其中一项，可知具备经营场所是设立个体工商户的条件之一。本案中第三人提交的开业登记申请书中虽然包含"经营场所证明"页，但该"经营场所证明"页中"产权人证明"栏"同意将位于上述地址40㎡的房屋以租凭方式提供给该个体工商户使用，使用期限长期年"的表述，将"租赁"方式写成"租凭" 方式，不符合申请人具备经营场所的法定形式，被告理应就此进一步核实。对此，被告径行作出许可，当场予以登记，显然未对该材料是否符合法定形式进行必要的甄别、判断，未尽到审慎判断的义务。
《行政许可法》第六十九条第二款规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。《个体工商户登记管理办法》第二十八条第二款规定，申请人以欺骗、贿赂等不正当手段取得个体工商户登记的，应当予以撤销。本案中，经鉴定，第三人提交的个体工商户开业登记申请书第3页经营场所证明页中"产权人证明"栏右下方的"产权为个人的，由本人签字"处的"刘某"三字和房屋权属证明复印件右侧中部"刘某"三字并非原告本人书写，可知第三人在申请个体工商户开业登记时向被告提交了虚假材料，使被告作出本案被诉行为的合法性事实基础已不存在，应予撤销。因第三人提交的材料，经过司法鉴定为虚假签字，是需要通过专业技术手段加以判断的，被告对此不具有判断的职权和能力，故不应对此承担法律责任。

（五）一审定案结论
北京市石景山区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决撤销被告区工商分局于二○一○年六月为第三人方某颁发的注册号为A的个体工商户营业执照。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称
一、方某之夫张某与刘某之妻丛某签订的房屋租赁合同、方某申请被诉营业执照时提交的刘某房屋权属证明能够证明北京市石景山区某路36号房屋确系刘某租给方某经营使用。二、"经营场所证明"中"租凭"系笔误，该笔误不构成撤销被诉营业执照的理由。三、上诉人无欺骗、贿赂行为，故一审法院依据《行政许可法》第六十九条第二款、《个体工商户登记管理办法》第二十八条第二款的规定作出判决系适用法律错误。四、被诉营业执照存在多年，刘某此时方提起行政诉讼纯系恶意所为。综上，请求二审法院撤销一审判决，维持被诉营业执照。
（2）被上诉人辩称
被上诉人区工商分局和刘某同意一审判决，请求二审法院予以维持。

2.二审事实和证据
北京市第一中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
北京市第一中级人民法院经审理认为：依据被诉营业执照作出时施行的《城乡个体工商户管理暂行条例》第七条第一款、《个体工商户登记程序规定》第五条第一款、第十三条第一款、第十五条的规定，申请从事个体工商业经营的个人或者家庭，应当持所在地户籍证明及其他有关证明，向所在地工商行政管理机关申请登记。申请个体工商户设立登记的，应当提交下列文件：（一）申请人签署的个体工商户设立登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）经营场所证明；（四）国家法律、法规规定提交的其他文件。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，登记机关应当当场予以登记。登记机关作出准予登记的，应当发给申请人准予个体工商户登记通知书，并在10日内向申请人颁发、送达个体工商户营业执照。本案中，区工商分局收到方某提交的《个体工商户开业登记申请书》等材料后，根据前述规范性文件的规定进行审查，认为材料齐全、符合法定形式，当场作出《准予设立登记通知书》，并于10日内向方某颁发被诉营业执照，并无不当。但是，根据诉讼中查明的事实，区工商分局作出被诉营业执照所依据的《经营场所证明》、《房屋权属证明》中产权人刘某的签名并非其本人所签，该材料为虚假材料。因此，被诉营业执照作出时所依据的事实基础已不存在，被诉营业执照应予撤销。一审判决撤销被诉营业执照正确，本院应予维持。方某的上诉理由缺乏事实及法律依据，其上诉请求本院不予支持。

4.二审定案结论
北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

（七）、解说
本案的焦点在于，工商行政部门在个体工商户许可登记过程中的应采取的审查标准与法院在审判中对该行政行为的审查标准的区别。
一般来说，行政机关在作出依当事人申请而为的具体行政行为时，依照相关规定应采取两种审查模式之一，即形式审查或实质审查。形式审查由于方便快捷，且节约成本，符合行政效率性的原则，故在各行政领域中大量存在。在行政许可领域中，《行政许可法》第三十四条第二款规定了形式审查："申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。"第三款规定了实质审查"根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。"根据这两款可以看出，《行政许可法》本身并未明确行政许可应采取何种审查模式，而是将审查模式的具体选择，授权给其他具体的法律法规的细化规定。
1.个体工商户登记的形式审查标准
本案中的个体工商户登记行为从其性质上来说，是国家工商部门对个人从事商业经营的一种行政许可，向其颁发的个体工商户营业执照则属于此种许可的证明文件。因此，个体工商户登记行为应遵守《行政许可法》的相关规定，同时也应适用针对个体工商登记的具体规定。目前，个体工商户的登记行为应适用《个体工商户条例》的规定，该条例第九条规定："登记机关对申请材料依法审查后，按照下列规定办理：（一）申请材料齐全、符合法定形式的，当场予以登记；申请材料不齐全或者不符合法定形式要求的，当场告知申请人需要补正的全部内容；（二）需要对申请材料的实质性内容进行核实的，依法进行核查，并自受理申请之日起15日内作出是否予以登记的决定；（三）不符合个体工商户登记条件的，不予登记并书面告知申请人，说明理由，告知申请人有权依法申请行政复议、提起行政诉讼。予以注册登记的，登记机关应当自登记之日起10日内发给营业执照。"该法条的第一项规定了形式审查，第二项又规定了实质审查，但综合这两项的内容来看，该法条明确将形式审查确立为一般原则，而将实质审查做为例外情况，该例外情况仅限于"需要对申请材料的实质性内容进行审查的"这种情形。
另外，由于本案中的被诉登记行为发生在2010年，应适用当时的法律规定，即《个体工商户登记程序规定》第十三条规定："申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，登记机关应当当场予以登记。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质性内容进行核实的，登记机关应当指派两名以上工作人员进行核查，并填写申请材料核查情况报告书。"该法条同样明确将形式审查规定为原则，将实质审查规定为例外情况。
根据上述法律规定，工商行政部门在办理个体工商户登记时应采取形式审查，且形式审查的关键在于"材料齐全"和"符合法定形式"这两项要求，只要申请材料不符合任一要求，就无法通过形式审查。其中"材料齐全"是指申请人在提交申请材料时应提交法律、法规明确要求的材料，并提交具体办理登记的工商行政部门所具体要求的材料。
而"符合法定形式"这一要求比较复杂，由于相关法律并未明确规定法定形式的标准，所以是否"符合法定形式"具体应按照具体办理的工商部门的要求，并根据公众的一般理解来进行确定。法定形式具体应包括两个方面：一是符合具体办理机关的要求的文书样式和书写规范，如提交书面材料，及填写各种格式化的表格，申请书，用汉字填写表格等；二是内容要具有表面形式上的一致性和准确性，如不存在表面上的、明显的"内容错误"，如申请人的姓名前后不一致等。
2.司法实践中的实质审查标准及本案的处理结果
与行政执法关注效率性不同，司法主要关注执法中的公平与公正。因此《行政诉讼法》等相关法律规定法院在审查具体行政行为时应采取实质审查的标准。《行政诉讼法》第五十四条第二款规定："（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1.主要证据不足的；..."由此可见，在行政审判中，法院针对做出具体行政行为的依据并非采取《行政许可法》等行政法律采取的证据是否"材料齐全"及"符合法定形式"这样的形式审查标准，而是采取了证据是否"充足"的实质审查标准。实质审查标准表明要求法院不仅应审查行政机关在做出具体行政行为时的证据是否符合法律要求的项目和数目，还要审查该证据从实质上是否足以支持行政行为的做出。而证据"充足"的一个重要方面就是，证据必须是真实有效的，如果证据材料是虚假、伪造的，无法支持行政行为的做出，即使该证据材料的外表达到了"材料齐全"、"法定形式"等形式审查的要求，也不符合证据"充足"的实质审查要求。
在依申请而做出的行政行为中，申请人提供的材料即为行政机关做出具体行政行为的重要依据，如本案中个体工商户登记中的申请人所提交相关材料，这些材料在司法审查中均应符合"充足"的实质审查的标准，否则可能导致具体行政行为因证据不足而被撤销的后果。本案中，作为个体工商户登记中的重要法律依据，《个体工商户登记程序规定》第五条规定，申请材料中应包括经营场所证明这一材料。经营场所证明应证明，申请人对该证明所针对的房屋具有所有权或使用权。对于后一种情况，申请人应提交租赁合同或房屋产权人同意其使用该房屋的书面证明等材料，来证明申请人对该房屋具有使用权。
本案中，申请人方某并非该房屋的产权人，其提交的经营场所证明材料系其在工商行政部门领取的《个体工商户开业登记申请书》中标题为"经营场所证明"的一页，以及所附的房屋权属证书复印件页。按照工商登记部门的规定，上述两页材料均应由产权人刘某的签字确认，表明其允许方某使用该处房屋进行经营活动。针对方某提交的上述两页材料中房主刘某的签名，行政机关在登记时依据形式审查的标准主要针对材料是否"材料齐全"和"符合法定形式"这两个要求，无法判断出该申请材料中签字的真伪，所以导致方某的申请通过审查，获得个体工商户登记。但在本案行政诉讼中，法院对此内容的审查应依据《行政诉讼法》的规定，针对申请材料的真实性采取实质审查的标准。本案由于经过司法鉴定意见认为上述两页材料中房主的签字并非由房主本人所签，法院据此认为故该申请材料不符合真实性的要求，并认定工商行政部门在办理方某的个体工商户登记过程中的法律依据不足，判决撤销该个体工商户登记是正确的。
3.本案的意义
如何理解行政机关基于形式审查所做具体行政行为的合法性，是本案及类似案件中存在的一个普遍性问题。以本案为例，在个体工商户登记行为中，法律规定行政机关采取形式审查的标准，而在司法审查中，法院则采用实质审查的标准。这两种审查标准的差异导致对该登记行为的合法性判断存在一定难度。
在本案审理过程中，一种观点认为，依照相应规定，工商机关在办理个体工商户登记行为中应采取形式审查标准，而本案中当事人提交的材料符合形式条件，因此工商机关作出的个体工商户登记行为是符合相关法律规定的，本案应判决驳回原告的诉讼请求。笔者是不同意这种观点的，理由如下：
首先，形式审查的存在并不排除实质审查的适用。相关法律、法规等之所以在大量的行政执法领域中推行形式审查的标准，乃是考虑到现实中实际情况的复杂性，从简化审批环节来提高行政执法效率，进而促进经济、社会发展等角度而采取的一种简便措施。形式审查要求行政机关仅对相关证据材料的形式方面存在的错误负责，而不是对实质内容存在的错误负责。以本案为例，《行政许可法》、《个体工商户条例》及《个体工商户登记程序规定》将形式审查规定为原则的同时，并未完全排除实质审查，不仅将实质审查规定为"例外情况"，而且均规定了申请人提交虚假证据材料的后果。如《个体工商户条例》第二十一条规定"个体工商户提交虚假材料骗取注册登记...，由登记机关责令改正，处4000元以下的罚款；情节严重的，撤销注册登记或者吊销营业执照。"可见，申请人提交的证据材料是否真实有效才是确定能否获得并维持其个体工商户登记的最终条件。而符合形式审查条件的证据材料本身是否真实有效，只能通过实质审查才能辨别、确认。因此，在个体工商户登记中，实质审查始终存在，而申请人提交的证据材料始终应符合实质审查的条件。
其次，行政机关不对超过形式审查范围的内容所引发的后续行为负责。由于在个体工商登记领域，法律将形式审查规定为原则，一般情况下工商登记部门对符合形式审查要件的申请均应予以通过，且对证据材料的真实性等内容，需要在实质审查中借用一定的专业技术手段，如司法鉴定等，才能甄别，因此如对依法进行形式审查的工商部门苛以实质审查的责任，显然不当。因此，法律规定申请人自己对其提交的证据材料的真实性负责。如《行政许可法》第三十一条规定："申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料的实质内容的真实性负责..."在其后的行政诉讼中，如该个体工商户登记行为因申请人提交虚假的证据材料而被法院撤销，则不属于工商登记部门具有过错，其也不应向申请人或第三人承担赔偿责任。
由此可见，在个体工商户登记领域，实质审查不仅是司法审查的标准，也是行政执法中应采取的最终标准。
（刘伟）