一、首部
（一）判决书字号
一审判决书：北京市海淀区人民法院（2013）海行初字第288号判决书。
二审判决书：北京市第一中级人民法院（2013）一中行终字第3643号判决书。
（三）诉讼双方
上诉人（一审原告）陈某。
委托代理人王某。
被上诉人（一审被告）北京市工商行政管理局海淀分局。
法定代表人刘某，局长。
委托代理人安某，男，北京市工商行政管理局海淀分局干部。
委托代理人齐某，女，北京市工商行政管理局海淀分局干部。
（五）审判机关和审判组织
一审法院：北京市海淀区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：黄志勇；人民陪审员：王斌、曾梁；
二审法院：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：梁菲；代理审判员：杨晓琼、魏浩锋。
6．审结时间：
一审审结时间：2013年9月4日。
二审审结时间：2013年12月13日。
二、一审情况
（一）一审诉辩主张
原告陈某诉称，原告于2013年4月10日通过挂号信向被告举报当代商城销售的进口食品"海金鲳、海鲡"外包装标注"最天然"属绝对化用语，违反了《广告法》第七条第二款的规定，请求被告依法查处。被告于2013年4月17日作出《答复》称：《广告法》第七条第二款广告不得有下列情形的第（三）项规定"使用国家级、最高级、最佳等用语"，不包括"最天然"，对此作出不予立案的行政行为。原告认为，被告认定事实不清，作出的行政行为没有依据，提起行政诉讼，请求人民法院撤销被告于2013年4月17日针对原告举报当代商城涉嫌销售违法食品"海金鲳、海鲡"一案作出的不予立案决定。
被告海淀工商分局辩称，被告于2013年4月12日收到原告的举报材料，举报当代商城销售违反《广告法》规定的食品，原告称于2013年3月14日在被举报人处购买了海鲡10袋，海金鲳11袋。原告认为， "海鲡"、"海金鲳"外包装标有"来自最天然洁净无污染的海洋"字样，违反《广告法》第七条第二款的规定，要求退还货款并赔偿，对被举报人作出行政处罚，查处结果书面告知原告，并依法奖励原告。被告执法人员接到原告举报后于2013年4月12日对当代商城进行了现场检查，未发现原告信中提到的商品销售，被举报人称已停止销售，被举报人提供了该商品供货商资质、进口报关单等资料，经与原告联系后，2013年4月16日原告提交了"海金鲳"的照片，包装袋上确有繁体的"来自最天然洁净无污染的海洋"字样。被告认为，第一，"海金鲳"、"海鲡"包装袋上的"来自最天然洁净无污染的海洋"字样，"最天然"并非针对该产品本身所作的绝对化宣传。第二，《广告法》第七条第二款规定，广告不得有下列情形：（三）使用国际级、最高级、最佳等用语，"最天然"也不属于《广告法》第七条第二款中所禁止使用的绝对化用语，故被告对上述商品作出不予立案的决定。综上，被告作出的具体行政行为事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。请求人民法院维持被告作出的具体行政行为，驳回原告的诉讼请求。
（二）一审事实和证据
北京市海淀区人民法院经审理查明：
2013年4月12日，海淀工商分局收到陈某的举报材料，陈某举报称：其在当代商城购买的"海鲡"、"海金鲳"外包装标有"来自最天然洁净无污染的海洋"字样。"最天然"属绝对化用语，违反了《广告法》第七条第二款的规定，属于对商品作引人误解的虚假宣传，请海淀工商分局对此违法行为予以立案查处。同日，海淀工商分局到当代商城进行现场检查，未发现陈某举报信中提到的商品，当代商城称被举报商品已无货。经陈某提供被举报商品照片，包装袋上印有繁体的"来自最天然洁净无污染的海洋"字样。后海淀工商分局向当代商城调取了被举报商品供货商资质、卫生证书、进口货物报关单等材料。经审查，海淀工商分局认为《广告法》第七条第二款广告不得有下列情形的第（三）项规定"使用国家级、最高级、最佳等用语"，不包括"最天然"。据此，海淀工商分局于2013年4月17日对陈某的举报不予立案，并向陈某作出不予立案的《答复》。陈某不服该《答复》，向海淀区政府申请行政复议。2013年7月3日，海淀区政府作出91号复议决定，决定维持海淀工商分局作出的不予立案决定。陈某亦不服，于2013年7月17日向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1、申诉（举报）信；
2、《答复》；
3、购物小票；
4、涉案产品外包装照片；
5、海政复决字[2013]91号行政复议决定书；
6、不予立案审批表；
7、申诉（举报）信及照片；
8、现场笔录及现场照片；
9、相关企业资质及食品合格证明文件。
（三）一审判案理由
根据《广告法》第七条第二款第（三）项的规定，广告不得使用国家级、最高级、最佳等用语。该规定所列举的词语并未穷尽广告中禁止使用的用语，其立法本意应是指禁止在广告中使用绝对化用语。此外，国家工商行政管理局对于禁止在广告中使用绝对化用语也作出了相关的答复。在上述立法及国家工商行政管理局作出的答复中均没有将"最天然"归类为禁止在广告中使用的绝对化用语。海淀工商分局据此在其作出的《答复》中认定被举报商品"海金鲳"、"海鲡"的外包装上"来自最天然洁净无污染的海洋"字样并未违反《广告法》第七条第二款第（三）项的规定，对陈某的举报不予立案，并无不当。
此外，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十九条规定："对于不予立案的投诉、举报、申诉，经工商行政管理机关负责人批准后，由办案机构将结果告知具名的投诉人、申诉人、举报人。工商行政管理机关应当将不予立案的相关情况作书面记录留存。"海淀工商分局按照上述规定制作了不予立案审批表，并将处理结果答复陈某，亦无不当。
（四）一审定案结论
北京市海淀区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告陈某的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陈某负担（已交纳）。
三、二审诉辩主张
上诉人（原审原告）上诉称：一审法院认为"最天然"用语不违反《广告法》第七条第二款第（三）项的规定，系法律理解错误，原审判决依法应予撤销。《广告法》第七条第二款第（三）项对广告使用绝对化语言做出了禁止性规定，虽然该法及其他相关法规均未对绝对化用语的内涵与外延作出具体界定，但结合《现代汉语词典》对"绝对"一词的注解，上诉人认为，"绝对化用语"应该是指在没有客观条件或不受时空限制情况下，形容事物达到某种极致状态的夸张性语言。显然，法律禁止的绝对化用语绝不止于《广告法》所禁止的国家级、最高级、最佳等有限词语。根据最高人民法院《关于审理行政案件使用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）第四条规定和国家工商局《关于"极品"两字在广告语中是否属于"最高级"、"最佳"等用语问题的答复》（工商广字[1997]第207号），上诉人认为，与《广告法》明确禁止的国家级、最高级、最佳含义相同或近似用语均属于绝对化用语。在产品包装上宣称"最天然"这种绝对化用语违背了事物不断发展变化的客观规律，实际上有抬高自己、贬低他人之嫌。综上，请求判决撤销一审判决，被上诉人承担本案诉讼费。
四、二审事实和证据
北京市第一中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。
五、二审判案理由
《广告法》第六条规定，县级以上人民政府工商行政管理部门是广告监督管理机关。国家工商局《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（第28号令）第五条规定："行政处罚由违法行为发生地的县级以上（含县级）工商行政管理机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。" 故，海淀工商分局对其辖区内发生的违反《广告法》的行为，有权进行查处并作出行政处罚。本案中，陈某认为当代商城销售的"海鲡"、"海金鲳"外包装标有的"来自最天然洁净无污染的海洋"字样中"最天然"属绝对化用语，违反了《广告法》第七条第二款的规定，属于对商品作引人误解的虚假宣传，并以此为由要求海淀工商分局处罚当代商城。依据《广告法》第二条规定，广告主、广告经营者、广告发布者在中华人民共和国境内从事广告活动，应当遵守本法。因在案证据不能证明当代商城是被举报商品包装中广告的广告主、广告经营者、广告发布者，亦无证据证明被举报商品包装中的广告行为所涉及的广告主、广告经营者、广告发布者属于海淀工商分局监管对象，故海淀工商分局对陈某主张的广告违法行为直接进行认定系超越法定职权，其作出的《答复》应予撤销。据此，一审判决认定事实不清，亦应予撤销。
六、二审定案结论
北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目、第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销北京市海淀区人民法院（2013）海行初字第288号行政判决书；
二、撤销北京市工商行政管理局海淀分局于二○一三年四月十七日对陈某作出《关于对陈某投诉（申诉、举报）的答复》。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人北京市工商行政管理局海淀分局负担（于本判决生效后7日内交纳）。
七、解说
本案争议的焦点问题是海淀工商分局是否有权对本案中的销售商当代商城是否违反《广告法》进行查处。
一种观点认为，海淀工商分局有权对销售商当代商城是否违反《广告法》进行查处。理由有如下几点：第一，虽然根据《广告法》第二条规定，受《广告法》约束的主体为广告主、广告经营者、广告发布者，本案中当代商城并非上述主体。但国家工商总局《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上（含县级）工商行政管理机关管辖。违法行为发生地不仅包括违法行为地也包括违法产品流通地。本案中，当代商城就是销售者举报涉及的违法产品的流通地，所以海淀工商分局有权对当代商城是否违反《广告法》的规定进行查处。第二，由于本案涉及的产品为进口产品，广告主、广告经营者、广告发布者都在域外，如果认定海淀工商分局无权对涉案产品是否违反《广告法》的规定进行查处，则会造成进口产品无人监管的问题。本案中，该产品的销售地在海淀区，故海淀工商分局是唯一有权对该产品是否违反《广告法》的规定进行查处的机关。综上，海淀工商分局有权对销售商当代商城是否违反《广告法》进行查处。
另一种观点认为，海淀工商分局无权对销售商当代商城是否违反《广告法》进行查处。根据《广告法》第二条的规定，当代商城并非广告主、广告经营者或广告发布者，故海淀工商分局对本案中消费者针对当代商城的投诉事项无权处理。
我们倾向于支持第二种观点，理由如下：首先，根据《广告法》第六条规定，县级以上人民政府工商行政管理部门是广告监督管理机关。国家工商总局《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五条规定："行政处罚由违法行为发生地的县级以上（含县级）工商行政管理机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。" 故海淀工商分局对其辖区内发生的违反《广告法》的行为，有权进行查处并作出行政处罚。工商机关作为广告监督管理机关，其监管的对象为广告主、广告经营者和广告发布者。其次，本案中现有证据证明，当代商城并未通过悬挂宣传牌等方式对涉案商品进行宣传，即不存在当代商城已经转变为广告主、广告经营者或广告发布者的事实，其仅为涉案商品的销售者。再次，本案中涉案产品为进口产品，而消费者投诉的事项针对的亦是该产品包装上的广告行为，因此，需明确投诉所指向广告的广告主，方可明确执法权。但现有证据亦不能证明该广告的广告主、广告经营者或广告发布者在海淀工商分局的管辖范围内。综上，海淀工商分局在《广告法》规定的职权范围内，无权对本案消费者投诉的事项作出处理。故被诉《答复》直接对涉案产品包装上的内容是否属于广告以及相关内容是否符合《广告法》规定进行判断系超越法定职权的行为，应予撤销。
（梁菲 杨晓琼）
【裁判要旨】工商机关作为广告监督管理机关，其监管的对象为广告主、广告经营者和广告发布者。商场并未通过悬挂宣传牌等方式对涉案商品进行宣传，则不属于广告主、广告经营者或广告发布者，而仅为涉案商品的销售者
