一、首部

(一)判决书字号
再审一审判决书：河南省灵宝市人民法院（2012）灵民再字第20号民事判决
再审二审判决书：河南省三门峡市中级人民法院（2013）三民二终字第45号民事判决

(二)案由
土地承包合同纠纷

(三)诉辩双方
申请再审人（原审原告）张某。
委托代理人张成林，灵宝市148法律服务所法律工作者。
被申请人（原审被告）灵宝市朱阳镇杨家河村北洼组。
法定代表人米某，该组组长。

(四)审级
二审

(五)审判机关和审判组织
再审一审法院：河南省灵宝市人民法院
合议庭成员：审判长：张发雄 人民陪审员：赵汉民 人民陪审员：师苏勤
再审二审法院：河南省三门峡市中级人民法院
合议庭成员：审判长：乔建刚代理审判员：白彦安代理审判员：李剑

(六)审结时间
再审一审审结时间： 2012年12月10日
再审二审审结时间： 2013年6月4日

二、一审情况

(一)一审诉辩主张
原审原告张某诉称， 2007年元月份被告方新上任的组长张远明单方面撕毁合同，强行收回了原告承包的土地。诉请法院确认我与被告签订的续包合同有效，并赔偿我的经济损失10000元。
原审被告辩称，我组认为原组长与非杨家河北洼组村民的原告签订的续包合同违反了法律的强制性规定，属于无效合同，原告诉求不能成立，请求人民法院驳回原告的无理要求，并判令原告赔偿经济损失10000元。

(二)一审事实和证据
河南省三门峡市灵宝人民法院经审理查明，1996年12月22日，原告张某与被告灵宝市朱阳镇杨家河村北洼组（时任组长为张远明）签订了1份果园承包合同，承包了被告所有的小南洼核桃园，经营承包期限10年（从1996年至2006年）承包费每年450元。合同签订后，原告依约交纳了承包费，接管了该核桃园并经营。2005年10月1日，被告时任组长米某经与当时的包组村干部党征祥商议后，未召开群众大会及代表会，与原告签订了续包合同，承包期限为30年（从2006年10月至2036年10月），承包费每年1000元。续包合同签订后，原告依照合同约定提前交纳了2007、2008年两年的承包费2000元。该组部分群众知道后，对续包合同有意见，要求终止续包合同。2005年11月份时任杨家河村主任肖建朝经过召开该组群众大会，以该续包合同未经群众大会讨论通过为由，宣布续包合同无效。时任组长米某找到原告要求退还其承包费2000元，遭到原告拒绝。2006年12月，被告组长更换为张远明。2007年元月，被告召开群众大会，经过讨论后决定将原告承包的果园收回，分三大片承包给本组村民，原告因不能继续履行合同，遂起诉来院。
上述事实，有以下证据证明：原被告双签订的果园承包合同1份，原被告双签订的果园续承包合同1份，承包费用交纳手据，群众大会记录

(三)一审判案理由
河南省三门峡市灵宝人民法院认为，根据我国法律规定，农村集体所有的土地，由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准，本案申请再审人张某并非被申请人杨家河村北洼组村民，其与杨家河村北洼组时任组长签订续包合同时既未经杨家河村北洼组三分之二以上成员或三分之二以上代表同意，也未报辖区所在地镇政府批准，该合同应属无效合同，申请再审人张某要求被申请人杨家河村北洼组继续履行合同于法无据，不予支持。申请再审人依据续包合同而交给被申请人杨家河村北洼组的2000元，现因续包合同无效，被申请人应予返还，申请再审人张某要求被申请人承担违约责任赔偿经济损失的要求，因合同无效，被申请人也无责任承担。申请再审人张某坚持和被申请人杨家河村北洼组签订的土地承包合同有效，对双方合同签订中的缔约过失责任及损失暂不提要求。

(四)一审定案结论
河南省三门峡市灵宝人民法院依据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条之规定，判决如下：
1．驳回申请再审人张某要求继续履行果园承包合同的诉讼请求。
2．被申请人灵宝市朱阳镇杨家河村北洼组返还申请再审人张某现金2000元。

三、二审诉辩主张

张某不服，向三门峡市中级人民法院提出上诉称：一审法院以未经2/3群众同意认定合同无效时错误的。根据《中华人民共和国土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立时生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。该法二十四条规定，承包合同生效后，发包方不得因承办人或者负责人变动而变更或者解除，也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除，我与北洼组之间的承保合同应为有效合同。请求二审依法查明事实，公正判决。

被上诉人北洼组答辩称：合同已经法院判决认定无效。一审法院判决正确，应予维持。

四、二审事实和证据
二审院经审理查明的事实与原一审相同。

五、二审判案理由
三门峡市中级人民法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条第一款规定："发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。"本案中，北洼组与非本组成员张某签订的承包合同事先未经北洼组三分之二以上成员同意，也未报乡（镇）人民政府批准，违反《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项的规定，故该合同无效。张某要求履行合同，没有法律依据。该承包合同无效是由北洼组未经民主议定程序所造成的，给张某造成的损失，张某可另行主张。

六、二审定案结论
三门峡市中级人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款之规定，判决驳回上诉，维持原判。

七、解说
一、民主议定程序对农村土地承包合同效力产生影响的法律基础
民主议定程序，是指在农村土地承包过程中，农村集体经济组织对集体所有或者国家所有但依法由农民集体使用的农村土地进行发包时，必须经过召开村民会议进行民主议定，并取得村民会议多数通过的法律强制性规定。
从我国相关法律规定发现，除对个别承包户的土地调整外，民主议定程序直接适用对象是承包方案而不是承包合同本身。《村民委员会组织法》、《土地法》、《农村土地承包法》均规定承包方案应经民主议定，《土地管理法》第十五条，《土地承包法》第四十八条规定的对外土地承包也不能理解为对外承包合同本身，而应是土地对外承包方案。承包合同本身不须经民主议定，土地承包合同也不是经乡(镇)人民政府批准后生效。除对个别农户之间承包的土地调整以外，民主议定原则的效力只及于家庭承包方案或对外承包方案，也就是说，民主议定原则一般并不对承包合同本身发生直接的效力。但《中华人名共和国土地管理法》第十五条明确规定："农村集体所有的土地由集体经济组织以外的单位或者个人承包的经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。"《土地承包法》第四十八条也有相似规定。这两条都规定土地对外承包应经民主议定。
二、法律设定民主议定程序的法理基础
我国法律将民主议定程序设定为农村土地承包合同的前置规定，其立法本意旨在保障农村集体经济组织成员在发包该组织土地时享有充分的意思自治。从法理上分析，土地的经营管理者必须依照所有权人的集体意愿行事，对重大承包事项必须经过民主讨论并获得绝大多数村民的同意，《土地承包法》在对此作出严格规定的同时，还明确了应当遵循的程序。
审判实践中，可以看出违反民主议定原则是农村土地承包合同被确认无效的最主要原因。本案中，因北洼组时任组长米某违反《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款规定，未经该集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准，擅自将集体所有的土地发包给非该组成员张某。法院因此依法判决双方签订的承包合同系无效合同并无不当。但鉴于现实实践中相关农村土地承包案件的多样性，有的承包人对土地也作了大量的投入，依据未经民主议定程序判决土地承包合同必然无效在维护了集体经济组织成员利益的同时，可能会造成善意承包人既得利益的损失。
三、未经民主议定程序签订的合同应认定为不发生法律效力
最高人民法院审判委员会1999年6月5日通过的《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第2条、第25条根据农村实际就未经民主议定程序作出了例外规定：承包合同签订满一年，或虽未满一年，但承包人已实际作了大量投入的情况下，人民法院不宜因发包方违反法定民主议定原则越权发包而确认承包合同无效，但可对承包合同的有关内容进行适当调整。同时，最高法院就承包合同违反民主议定原则的无效请求也设定了一年的除斥期间，也就是说只要承包合同签订后的一年以内没有提起诉讼，除合同内容损害公共利益外，人民法院就不能再以此认定合同无效。但2008年12月8日最高人民法院明确废止了上述规定，这使得处理这类纠纷再次成为了法官的困惑。
违反法律、行政法规的合同是否当然无效呢？最高人民法院《合同法解释（二）》第14条规定："合同法第52条第5项规定的'强制性规定'，是指效力性强制性规定。"在审判实务中区分效力性强制性规定和管理性强制性规定，对正确解决此类案件有着积极的影响。所谓效力性强制规定是指对违反该规定即必然受到司法上制裁的规定，即当事人所预期的私法上的法律效果会受到一定的消极影响，如被认定无效或者效力待定等。而管理性强制规定是指违反该规定后，当事人所预期的私法上的效果不一定受到私法上的制裁的强制性规定。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条第一款规定："发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。"该规定并非效力性规定，而是基于农村集体经济组织自治管理其事务的管理性规定。本案中，一审法院依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项的规定，认为未经民主议定程序将集体土地发包，双方签订的承包合同即当然无效，遂判决驳回张某要求继续履行合同的诉讼请求。二审法官并没有认为这个案件的处理有什么实质性不合理。但是，二审法官注意到法律条文的问题。因合同签订未经民主议定而简单依据《合同法》第五十二条第五项规定，认定本案合同违反法律强制性规定而判决合同无效的定性面临着法律条文上的危险。
笔者认为，效力性强制规定着重于违反行为之法律行为的价值，以否认其法律效力为目的；管理性强制规定则侧重于违反行为之事实行为价值，以禁止其行为为目的。本案中，张某与北洼组签订的承包合同违反了集体经济组织内部管理民主化的管理性强制规定，并非是对合同法五十二条五项规定的违反。在该合同未违反效力性强制规定的前提下，合同应系有效合同。但该合同未依法经乡镇人民政府批准，违反了管理性强制规定，应认定该合同不发生法律效力。
另外需要阐述的是处理此类案件，在确定合同不发生法律效力的前提下，要依据诉讼请求分清责任。张某诉请要求北洼组赔偿经济损失。因承包人张某系无过错取得承包经营权，时任组长米某未经民主议定私自将涉案土地发包，米某作为北洼组的法定代表人，其行为对外代表北洼组，对因其过错导致该承包合同无效的不利后果，北洼组应当对此承担缔约过失责任。在本案审理过程中，本案一审承办法官充分向张某释明其享有主张北洼组承担缔约过失责任的权利，张某表示不愿变更诉讼请求。根据民事诉讼法不告不理原则，一审法院对其诉请北洼组赔偿其经济损失的诉讼请求依法予以驳回并无不当。
综上所述，二审法院对一审判决予以维持。
(李剑)