(一)首部

1．判决书字号：福安市人民法院(2013)安行初字第10号行政判决书。

2．案由：不服行政许可

3．诉讼双方
原告张某。
原告张某2。
原告张某3。
原告张某4。
原告张某5。
原告张某6。
原告张某7。
原告张某8。
原告张某9。
原告张某10。
原告张某11。
原告张某12。
原告张某13。
原告张某14。
上述原告推选诉讼代表人张某2。
上述原告共同委托代理人李顺华，北京在明律师事务所律师。
被告福安市环境保护局，住所地福安市政府大楼。
法定代表人雷某，局长。
委托代理人刘春光，福建人文律师事务所律师。
委托代理人潘仁光，福建人文律师事务所实习律师。
第三人福建鼎信实业有限公司，住所地福安市湾坞镇龙珠村。
法定代表人姜海洪，董事长。
委托代理人方某，福建鼎信实业有限公司法务部长。

4．审级：一审。

5．审判机关和审判组织。
审判机关：福建省福安市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王耀楠；审判员：杨文英；人民陪审员：雷寿坤。

6．审结时间：2013年8月20日。

(二) 诉辩主张

1、具体行政行为。
原告张某等14人不服被告福安市环境保护局于2012年9月21日作出的给第三人福建鼎信实业有限公司颁发安环〔2012〕证字第040号《排放污染物临时许可证》的具体行政行为。

2、原告诉称，2012年11月20日，原告通过信息公开方式得知，被告于2012年向福建鼎信实业有限公司颁发了安环〔2012〕证字第040号《排放污染物临时许可证》。2013年1月7日，原告向宁德市环境保护局提起行政复议，2013年3月11日，宁德市环境保护局作出维持被告具体行政行为的复议决定。原告认为，被告没有法定职权作出本案所涉的临时排污许可证，并且违反法定程序和实体规定，被告在鼎信公司建设项目竣工验收之后，仍然核发临时排污许可证，在作出上述排污许可的具体行政行为时，对鼎信公司提交的材料未尽严格审查义务，在临时排污许可证颁发前，均须经公示、公告并接受群众监督,本案被告在核发涉案的临时排污许可证之前，没有经过公示、公告程序，也没有接受群众监督，严重违反《福建省排放污染物许可证管理暂行规定》相关规定。因此，被告颁发的《排放污染物临时许可证》严重侵害了原告的合法权益，请求依法判决撤销被告作出的安环〔2012〕证字第040号《排放污染物临时许可证》。

3、被告辩称，1、被告有权发放《排放污染物临时许可证》。根据《福建省排放污染物许可证管理暂行规定》第五条、《水污染防治法实施细则》第十条、《行政许可法》第二十二条之规定，被告有权向第三人鼎信公司发放《排放污染物临时许可证》。原告认为被告没有法定职权作出本案被诉的临时排污许可证的理由不能成立。2、被告向第三人鼎信公司发放《排放污染物临时许可证》合法。由于第三人鼎信公司申请办理排污许可证时提供的监测报告中显示NOX排放浓度超过标准，为了更加有效地监督、管理第三人鼎信公司的排污行为，被告根据《福建省排放污染物许可证管理暂行规定》第十三条、第十四条规定的条件，向第三人鼎信公司发放《排放污染物临时许可证》完全正确。3、被告向第三人鼎信公司发放《排放污染物临时许可证》符合法定程序、证据确凿。（1）被告系于2012年9月3日受理第三人鼎信公司提出要求发放《排放污染物临时许可证》的行政许可申请，经审查，第三人鼎信公司所提交的材料齐全，符合法定形式，予以受理。被告在受理后，按颁证程序进行初审、审核、公示、审批、办理等环节，并于2012年9月21日向第三人鼎信公司送达安环（2012）证字第040号排放污染物临时许可证，完全符合《行政许可法》第三十二条第一款第（五）项、第三十八条、第四十二条的规定，颁证程序合法。（2）关于原告诉称被告在核发临时排污许可证之前，没有经过公示、公告，完全不符合事实,根据福安市行政服务中心出具的网页材料，证实被告在审批前有进行（网上）公示，同时，被告也在党务政务公开栏上张贴公示公告。(3)第三人鼎信公司在提出要求发放《排放污染物临时许可证》的行政许可申请时，向被告提供了以下材料：企业法人营业执照、排放污染物临时许可证申请表、环境影响报告书、安环保（2009）25号文件、环境影响后评价报告书、建设项目竣工环境保护验收申请及验收意见、排放污染物申报登记统计表、宁环站督字（2012）第69号监测报告。被告经审查上述材料符合颁发《排放污染物临时许可证》的条件后，向第三人鼎信公司颁发《排放污染物临时许可证》证据确凿充分。综上，被告向第三人鼎信公司颁发安环（2012）证字第040号排放污染物临时许可证证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求维持被告作出的安环〔2012〕证字第040号《排放污染物临时许可证》的具体行政行为。

(三)事实和证据
福安市人民法院经公开审理查明：
第三人鼎信公司系一生产经营镍铬合金及其制品的企业，本案所涉及的《排放污染物临时许可证》是为该企业年产30万吨镍合金一期10万吨生产项目颁发的。被告于2012年9月3日受理第三人鼎信公司提出要求发放《排放污染物临时许可证》的行政许可申请。第三人鼎信公司在提出《排放污染物临时许可证》申请时，向被告提供了：企业法人营业执照（证据B8）、排放污染物临时许可证申请表（证据B5）、环境影响报告书、安环保（2009）25号文件（批复）、环境影响后评价报告书（证据B1、B2、B3）、建设项目竣工环境保护验收申请及验收意见（证据B4）、排放污染物申报登记统计表（证据B6）、宁环站督字（2012）第69号监测报告（证据B7）等材料。被告受理后，经审查办理，于2012年9月21日向第三人鼎信公司发放了安环（2012）证字第040号《排放污染物临时许可证》，该证的签发日期为2012年9月24日，有效期限至2013年9月23日，该证在签发之前，被告有在福安市行政服务中心网页上进行公示及在被告的党务政务公开栏上进行张贴公告。事后，原告认为，被告向第三人鼎信公司颁发安环〔2012〕证字第040号《排放污染物临时许可证》行为侵害其合法权益，于2013年1月7日向宁德市环境保护局提起行政复议，宁德市环境保护局于2013年3月11日作出宁市环法[2013]3号《行政复议决定书》，维持被告作出的具体行政行为。原告不服，遂诉至本院请求撤销被告作出的安环〔2012〕证字第040号《排放污染物临时许可证》。
上述事实有下列证据证明：
1、鼎信公司环境影响报告书（报批版），
2、安环保（2009）25号文件，
3、鼎信公司环境影响后评价报告书，
证据1-3证明鼎信公司申请临时排污许可证符合"建设项目影响评价文件经环境保护主管部门批准"的条件；
4、建设项目竣工环境保护验收申请及验收意见，证明鼎信公司申请临时排污许可证符合"有相应的污染防治设施或措施"、"有维持污染防治设施正常运行的管理制度和能力"等条件；
5、排放污染物临时许可证申请表，证明鼎信公司申请临时排污许可证于2012年8月30日填写《排放污染物临时许可证申请表》的事实；
6、排放污染物申报登记统计表，证明鼎信公司申请临时排污许可证提供了前一年度的《排放污染物申报登记统计表》；
7、宁环站督字（2012）第69号监测报告，证明鼎信公司申请临时排污许可证提供了环境《监测报告》；
8、企业法人营业执照，证明鼎信公司有合法的生产经营资质；

(四)判案理由
福安市人民法院根据上述事实和证据认为本案存在的主要争议焦点为：1、原告是否具备主体资格；2、被告是否具有颁发《排放污染物临时许可证》的法定职权；3、本案被诉具体行政行为是否存在违法，是否应予撤销。福安市人民法院予以分析、查明并认定如下：
1、原告是否具备主体资格
原告认为，原告是福安市湾坞镇龙珠村的村民，与本案被诉具体行政行为存在法律上利害关系，具备原告主体资格。被告认为，原告提供的身份证只能证明在公安机关颁发身份证时原告的户籍地在龙珠村，并不能证明原告起诉时的住所地在龙珠村；且不能证明第三人的排污行为对其合法权益造成侵害。本院认为，原告系福安市湾坞镇龙珠村的村民，其房屋所处的龙珠村在第三人排污的卫生防护距离1000M范围内，是应搬迁的对象，故与本案被诉具体行政行为存在法律上利害关系，具备原告主体资格。
2、被告是否具有颁发《排放污染物临时许可证》的法定职权
原告认为，根据《福建省排放污染物许可证管理暂行规定》第十二条规定，被告既未提供证据证明其是福安市环境保护行政主管部门，也没有提供证据证明第三人鼎信公司属于《福建省排放污染物许可证管理暂行规定》第十二条中"其他排污单位"以外的单位，因此，被告不具有发放《排放污染物临时许可证》的法定职权。被告认为，根据《福建省排放污染物许可证管理暂行规定》第五条、《水污染防治法实施细则》第十条、《行政许可法》第二十二条之规定，被告有权向第三人鼎信公司发放《排放污染物临时许可证》。本院认为，被告是福安市环境保护行政主管部门，根据《福建省排放污染物许可证管理暂行规定》第五条的规定"《许可证》和《临时许可证》由县级以上环境保护行政主管部门依照本规定进行审批、发放和监督管理"，结合《福建省环保厅关于排污许可证审批核发有关事项的通知》第二条"根据属地管理原则，排污许可证的申请仍由设区市及以下环保部门受理，由项目环评审批验收的同级环保部门负责排污许可证的核发"，第三人鼎信公司企业年产30万吨镍合金一期10万吨生产项目环评审批验收单位系被告福安市环境保护局，故本案被告具有颁发安环〔2012〕证字第040号《排放污染物临时许可证》的法定职权。
3、本案被诉具体行政行为是否存在违法，是否应予撤销
原告认为，本案被诉具体行政行为在认定事实及程序上存在违法，应予撤销。被告认为，被告向第三人鼎信公司发放《排放污染物临时许可证》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。本院认为，（一）根据《福建省排放污染物许可证管理暂行规定》第十四条"符合以下各项条件的排污单位，颁发《临时许可证》：1、非处在国家和地方明令禁止排放污染物的区域范围；2、非处在国家和地方明令禁止的生产经营项目"以及《水污染防治法实施细则》第十条"对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排污许可证"的规定，结合被告提供的证据A7宁环站督字（2012）第69号监测报告，可知第三人鼎信公司系非处在国家明令禁止排放污染物的区域范围的排污单位，政府已有要求排污的1000M卫生防护距离内居民应全部搬迁，原告等人未搬迁不能等同于第三人鼎信公司即"处在国家明令禁止排放污染物的区域范围"，且第三人鼎信公司申请办理临时排污许可证时提供的监测报告中显示NOX排放浓度超过标准，故被告向第三人鼎信公司发放《排放污染物临时许可证》不存在不当。（二）根据被告的证据B1- 8，可证明第三人鼎信公司申请颁发安环（2012）证字第040号《排放污染物临时许可证》，符合《福建省环保厅关于排污许可证审批核发有关事项的通知》第一条、第三条规定的申请条件及有关要求。（三）根据被告的证据B9-12，可证明第三人鼎信公司申请发放安环（2012）证字第040号《排放污染物临时许可证》，符合《福建省环保厅关于排污许可证审批核发有关事项的通知》第二条规定的申请程序要求。（四）关于公示、公告形式问题，《福建省排放污染物许可证管理暂行规定》第十九条及《福建省环境保护条例》第三十条规定，排污许可证或临时排污许可证，签发与发放之前，应当进行公示、公告，但未规定应以何种形式进行公示、公告。被告在福安市行政服务中心的网页上进行（网上）公示及在党务政务公开栏上张贴公告，原告认为该形式不便于公众知晓，仅是公示、公告形式上的瑕疵问题，而非没有经过公示、公告。（五）关于被告在作出被诉具体行政行为时未告知原告等人有提出陈述、申辩及申请听证的权利，因本案原告虽与被诉具体行政行为存在法律上的利害关系，但不存在直接的重大利益关系，原告并不属于法定应告知的对象。故本案被诉具体行政行为在程序上虽有存在瑕疵，但并不违法，不应予撤销。

(五)定案结论
本案被告是福安市环境保护行政主管部门，具有颁发排污许可证的法定职权。第三人系属符合《福建省排放污染物许可证管理暂行规定》第十四条规定的排污单位，被告根据第三人的申请条件，在依职权作出发放被诉的《排放污染物临时许可证》具体行政行为时，在公告形式上虽有存在瑕疵，但不存在突破法律的明确界限及滥用职权的情形，并不构成违法。原告主张被告不具有发放《临时排污许可证》的职权及被诉具体行政行为违法，应予撤销，依据不足，不予支持。被告主张原告不具备主体资格，亦依据不足，不予支持。为此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，判决驳回原告张某等14人的诉讼请求。

(六)解说
本案被诉具体行政行为是否存在违法，是否应予撤销的问题中关于公示、公告形式问题，《福建省排放污染物许可证管理暂行规定》第十九条及《福建省环境保护条例》第三十条规定，排污许可证或临时排污许可证，签发与发放之前，应当进行公示、公告，但未规定应以何种形式进行公示、公告。被告在福安市行政服务中心的网页上进行（网上）公示及在党务政务公开栏上张贴公告，原告认为该形式不便于公众知晓，仅是公示、公告形式上的瑕疵问题，而非没有经过公示、公告。关于被告在作出被诉具体行政行为时未告知原告等人有提出陈述、申辩及申请听证的权利，因本案原告虽与被诉具体行政行为存在法律上的利害关系，但不存在直接的重大利益关系，原告并不属于法定应告知的对象。故本案被诉具体行政行为在程序上虽有存在瑕疵，但并不违法，不应予撤销。据此，该院作出上述判决。
被告作出的环境行政许可从认定事实还是从法律程序上都是真实合法的，虽然在针对是否需要对涉案的原告作出一定的公示和公告的形式上存在一定的瑕疵，以及在二审中已经采用司法建议的模式对被告的瑕疵进行司法建议，解决了法律中对"公示、公告"形式上要求的模糊规定，相关法律法规虽未规定公告、公示的具体形式，但公示、公告的目的是让相关利害人知晓。实务中行政机关对公示公告的一般做法是在机关的官网上进行公示公告或是在机关的公告栏上进行张贴公告，而此种公告的形式一般很难达到甚至往往达不到公告公示的效果，对该案的司法审判案例可对相关行政机关作出具体行政行为做进一步的行为规范，避免因法律规定上的瑕疵而造成执法过程中的瑕疵，造成不必要的利益损害，从而引发一系列不必要的信访案件发生。
（谢巧丹）