(一)首部

1、判决书字号：
一审判决书：江苏省宿迁市中级人民法院（2013）宿中行初字第0008号判决书。

2、案由：拆迁纠纷。

3、诉讼双方：
原告张某。
原告王某。
二原告委托代理人邱建军，江苏金恩律师事务所律师。
被告泗阳县人民政府（以下简称泗阳县政府）。
法定代表人刘某，县长。
委托代理人孙某，副县长。
委托代理人王某2，县政府法制办工作人员。

4、审级：一审。

5、审判机关和审判组织
审判机关：江苏省宿迁市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：刘志群；审判员：刘国超；代理审判员：徐宁。

6、审结时间：2013年9月18日（经双方当事人同意协调扣除审限）。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2011年11月19日，被告泗阳县政府作出《泗阳县人民政府关于房屋征收决定的公告》，决定对"XX嘉园二期"项目范围内国有土地上的房屋进行征收。原告的房屋在此次征收范围之内，但原告未与房屋征收部门达成房屋安置补偿协议。2012年9月1日，泗阳征收办将原告房屋强行拆除，并造成部分室内物品损毁。

2.原告诉称
原告诉称，位于泗阳县众兴镇XX路的房屋是原告的合法财产。2011年9月，泗阳县国有土地上房屋征收办公室（下称泗阳征收办）告知，需征收原告的房屋。2012年9月1日，泗阳征收办在未与原告达成安置补偿协议的情况下将原告房屋强行拆除，并损毁了原告家具等财产。泗阳征收办违反法定程序、超越法定职权，强行拆除原告房屋的行为违法。因泗阳征收办系被告的内设机构，被告应对该强拆行为承担法律责任，故请求确认被告强拆房屋行为违法。

3.被告辩称
被告答辩称，原告房屋位于"XX嘉园二期"征收项目范围之内，该项目的征收符合有关法律规定。被告没有指令也没有组织任何单位拆除原告房屋，故其并不是本案的适格被告。请求驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
宿迁市中级人民法院经审理查明：原告张某、王某的房屋位于泗阳县众兴镇XX路。2011年11月19日，被告泗阳县政府作出《泗阳县人民政府关于房屋征收决定的公告》，决定对"XX嘉园二期"项目范围内国有土地上的房屋进行征收。原告的房屋在此次征收范围之内，但原告未与房屋征收部门达成房屋安置补偿协议。2012年9月1日，泗阳征收办将原告房屋强行拆除，并造成部分室内物品损毁。另查明，泗阳县政府于2012年3月7日作出泗政发【2012】23号《泗阳县人民政府关于调整县国有土地上房屋征收部门的通知》，将泗阳征收办明确为泗阳县国有土地上房屋征收部门。
上述事实有下列证据证明：
1.《泗阳县人民政府关于房屋征收决定的公告》；
2.泗阳征收办《关于张某反映房屋征收信访事项答复意见书》；
3.原告房屋产权证书；
4.房屋拆除现场照片等证据证实。

（四）判案理由
宿迁市中级人民法院经审理认为：现有证据能够证明原告的房屋是泗阳征收办组织人员强行拆除的。虽然泗阳征收办系被告设立并确定的房屋征收部门，但根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称《征补条例》）第四条的规定，被告泗阳县政府作为房屋征收与补偿的法定主体，其应对房屋征收工作负有监督管理职责，故其依法应当对泗阳征收办强拆原告房屋的行为承担法律责任。被告泗阳县政府关于其不是本案适格被告，不应对强拆行为承担法律责任的主张不能成立。《征补条例》第二十八条规定："被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。"该《征补条例》第二十七条第一款规定："实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。"本案中，泗阳县政府在未作出征收补偿决定的情况下强行拆除原告房屋，该强拆行为严重违反了法定程序，超越了法定职权，侵犯了原告的合法权益。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项规定："被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决"。据此，被告泗阳县政府强拆原告房屋的行为应当被确认违法。

（五）定案结论
宿迁市中级人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，作出如下判决：
1.确认被告泗阳县政府强拆原告张某、王某房屋的行为违法；
2.案件受理费50元，由被告泗阳县政府负担。

（六）解说
本案中，现有证据能够证明原告的房屋是泗阳征收办组织人员强行拆除的。虽然泗阳征收办系被告设立并确定的房屋征收部门，但根据国务院《征补条例》第四条的规定，被告泗阳县政府作为房屋征收与补偿的法定主体，其应对房屋征收工作负有监督管理职责，故其依法应当对泗阳征收办强拆原告房屋的行为承担法律责任。该裁判规则弱化了原告的举证责任，进一步改变了行政诉讼中原告所处的不利地位，更有利于保护行政相对人的合法权益，确保了市、县级人民政府始终为房屋征收与补偿的主体，并可以有效抑制强制拆除房屋行为的发生。在司法审判实践中，此类案件审理的难点就在于如何确定强拆行为的主体。特别是在国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》生效实施后，因该《条例》规定了房屋征收与补偿的主体，还规定了征收实施部门及征收实施单位，使得确定强拆行为的主体更加困难。对此，审判实践中形成了两种有代表性的观点。
一种观点认为，应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，严格执行"谁行为、谁被告"的原则，即谁实施了拆除房屋的行为即应当由谁承担相应的法律责任。即如果是房屋征收部门实施了拆除房屋的行为或者征收实施单位实施了强制拆除房屋的行为，就应当由其作为行政诉讼的被告，承担相应的法律责任。
另一种观点认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条明确规定了市、县级人民政府为房屋征收与补偿的主体。因此，在房屋征收过程中发生的强拆拆除房屋行为，一律应当由房屋征收主体即市、县级人民政府承担举证责任，证明该拆除行为并非因房屋征收所致，否则即应当由其承担相应的法律责任。
在本案的审理过程中，合议庭一致同意第二种观点，认为本案应当由泗阳县政府承担相应的法律责任。主要理由如下：
1、《征补条例》第四条明确规定了市、县级人民为房屋征收与补偿的主体，其应对房屋征收工作负有监督管理职责，现有证据足以表明该强制拆除行为的实施者是泗阳县政府确定的房屋征收部门，故该县政府应当承担相应的法律责任。
2、确立该种规则弱化原告的举证责任，进一步缩小了行政诉讼中原、被告双方所处的不利地位，也与行政诉讼法的保护行政相对人合法权益的立法目的及举证责任规则相一致，亦与诉讼法中的平等武装原则相一致。在房屋征收过程中，政府作出的房屋征收决定及补偿方案系对外公开，当事人可以通过网上查询、信息公开等方式非常便捷地获取有关证据。在诉讼过程中，强拆行为的主体的举证责任即转移给政府一方。如果仍然坚持谁行为、谁被告的原则，则政府就会辩称该行为并非其实施，而是由其他部门实施，或者其并不知晓拆除行为的主体。而原告在其房屋被拆除时，往往并不在场，或者被有关部门控制，难以提供有效的证据证明强拆行为的实施者，如果按照第一种裁判规则，原告则有因举证不能而承担不利的诉讼结果。
3、该种判决方法确保了市、县级人民政府始终为房屋征收与补偿的主体。如果严格遵循谁行为、谁被告的原则，那么会有一大部分案件的被告会由房屋征收部门或者其他行政机关承担，而根据《国家赔偿法》的规定，强拆行为的赔偿责任则会由房屋征收部门或者其他行政机关承担，此时，这些行政机关就势必会成为事实上的房屋征收与补偿的主体，进而架空了《征补条例》确定的市、县级人民政府作为房屋征收与补偿主体的规定。
4、该种裁判理念可以有效抑制强制拆除房屋行为的发生。首先，在大部分的强拆案件中，没有政府的点头或者默许行为，其所属部门或者下级政府是不敢非法强拆拆除被征收房屋的，通过本案的裁判理念可以斩断政府将责任下移的思维惯性，使政府由背后走向前台。其次，在法治政府的建设过程中，政府败诉率的提高势必影响其法治建设的各项考核指标，可以有效抑制地方政府强拆的冲动。最后，人民法院的裁判文书已经全部上网，该种裁判理念的确立可以有效减少强拆案件的发生，如果一个政府经常因强拆房屋而导致败诉，势必在社会上造成不良影响，影响法治社会、法治政府的建设。
5、该种裁判理念与《行政诉讼法》修改稿中统一确定一级政府为被告的理念相一致。一方面可以弱化行政相对人举证责任，减少讼累；另一方面可有效规范房屋征收拆迁程序，遏制政府强拆冲动，促进法治政府建设。
（徐宁　张立东）