(一)首部
1.判决书字号:
一审判决书:成都市锦江区人民法院(2012)锦江行初字第27号判决书。
二审判决书:四川省成都市中级人民法院(2013)成行终字第27号判决书。
3.诉讼双方:
原告(上诉人)成都市东光低压锅炉厂安装维修队。法定代表人周某,总经理。
委托代理人陈宇,四川国金律师事务所律师。
委托代理人张林,四川神咏律师事务所律师。(一审委托代理人)
委托代理人苏六一,四川莘野律师事务所律师。(二审委托代理人)
被告(被上诉人)成都市人力资源和社会保障局。法定代表人张某,局长。
委托代理人王林国,四川谷雨律师事务所律师。
第三人(被上诉人)肖某。
委托代理人余学民,四川中豪律师事务所律师。
委托代理人胡小敏,四川中豪律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织:
一审法院:成都市锦江区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:魏要武;代理审判员:史晓莎;人民陪审员赫亚丽。
二审法院:成都市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:沈建;审判员:雍卫红;代理审判员宣磊。
6.审结时间:
一审审结时间:2012年10月24日。
二审审结时间:2013年2月4日。
(二)一审情况
5.事实和证据
成都市锦江区人民法院经公开审理查明:东光维修队是股份合作制的企业法人,其股东为周某、李某、周某1。肖某是东光维修队的职工,东光维修队为肖某缴纳了工伤保险费,肖某的工作受黄某安排。2011年6月19日,肖某与黄某前往建鑫加工厂维修锅炉,肖某在施工作业时摔伤,被送往成都军区总医院治疗。经诊断,肖某硬膜外血肿、蛛网膜下腔出血。2011年6月20日、6月23日,周某1向成都军区总医院转款两次,为肖某支付了52 000元医疗费。2011年8月18日,肖某提起工伤认定申请,市人社局受理了该申请。2011年8月26日,东光维修队领取了工伤认定申请受理告知书,该告知书载明"如不认为是工伤的,根据《工伤保险条例》第十九条第二款规定,请向我局提交有关证据材料,逾期未履行举证责任的,我局将依据申请人提供的依据材料依法作出工伤认定结论"。 2011年10月15日,市人社局作出135号决定,并于2011年10月19日、2011年11月3日分别向肖某和东光维修队送达。
上述事实有下列证据证明:
原告东光维修队提供的证据:
1、2011年8月31日四川省成都市律政公证处作出的(2011)川律公证内民字第19044号公证书。
2、2011年8月31日四川省成都市律政公证处作出的(2011)川律公证内民字第19043号公证书。
证据1、2拟证明肖某受伤不属于工伤。
被告市人社局提供的证据:
1、《工伤保险条例》第五条第二款。拟证明市人社局具有作出工伤认定的职权。
2、肖某的工伤账户明细查询信息、个人医疗账户信息、基本养老保险个人账户实缴信息。拟证明肖某与东光维修队存在劳动关系。
3、2011年6月19日成都军区总医院出具的肖某的入院证。拟证明肖某在工作中受伤。
4、东光维修队的企业法人营业执照。拟证明东光维修队具有用工资格。
5、2011年8月16日肖某委托杨某办理工伤认定事宜的授权委托书、肖某及杨某的身份证复印件、结婚证。拟证明肖某治疗期间,由妻子杨某代为办理工伤认定事宜。
6、2011年6月19日成都军区总医院出具的肖某病案首页。拟证明肖某的受伤情况以及肖某是东光维修队的职工,其受伤后由东光维修队的安装队长黄某送到医院,医疗费用的类别为"社保医疗"。
7、2011年6月19日肖某的手机(13648022134)通话记录。拟证明证据9中黄某名片上的电话号码曾在事发当天与肖某有通话记录。
8、2011年8月18日市人社局作出的[2011]01-103号工伤认定申请受理通知书(存根)。
9、2011年8月18日市人社局作出的[2011]01-103号工伤认定申请受理告知书(存根)。
10、2011年8月26日东光维修队出具的委托郭某办理工伤认定事宜的授权委托书。
11、2011年8月26日东光维修队签收工伤认定申请受理告知书的送达回执。
证据8-11拟证明市人社局认定工伤的程序合法。
12、2011年9月2日李某代表东光维修队提交工伤认定材料的材料清单。
13、2011年9月2日东光维修队出具的委托李某办理工伤认定事宜的授权委托书以及李某的身份证复印件。
14、东光维修队的企业法人营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明以及法定代表人周某的身份证复印件。
15、2006年10月8日成都市地方税务局颁发的川地税蓉字510104709281399号税务登记证(副本)。
16、2011年8月31日四川省成都市律政公证处作出的(2011)川律公证内民字第19044号公证书。拟证明郭某在公证处所作的陈述不一定真实。
17、2011年8月31日四川省成都市律政公证处作出的(2011)川律公证内民字第19043号公证书。拟证明肖某受伤当日是接受黄某的指派工作,肖某受伤后,黄某通知了东光维修队的法定代表人,东光维修队派人看望了肖某并垫付医药费。
18、2011年9月27日工伤认定工作人员对杨某所作的询问笔录。拟证明肖某平时的工作情况以及此次受伤应属于工伤。
19、2011年10月13日工伤认定工作人员对李某1所作的询问笔录。拟证明李某1和肖某是东光锅炉安装公司的同事,东光锅炉安装公司与东光维修队实际是一个单位。肖某的工作受黄某指派。东光锅炉安装公司的上下班时间,工资的结算方式与证据6派工单一致,肖某此次受伤并不是因为接私活。
20、2011年10月15日市人社局作出的[2011]01-135号工伤认定决定书。拟证明肖某受伤属于工伤。
21、2011年11月3日E×××××××S号国内特快专递邮件详情单。拟证明工伤认定机关已在法律规定的时间内向东光维修队送达文书,程序合法。
22、《工伤保险条例》第十四条(一)项、第十七条第二款、第二十条。
第三人肖某提供的证据:
1、2011年6月20日、6月23日周某1向成都军区总医院转款的银行卡POS凭证两张。
2、东光维修队2003年度企业法人年检报告书中的出资情况页。
3、周某、李某、周某1的常住人口详细信息。
证据1-3拟证明东光维修队的股东为一家三口,分别是周某、李某、周某1。东光维修队在肖某受伤后是认可工伤的,并由周某1支付了医疗费。
6.一审判案理由
成都市锦江区人民法院经审理认为:根据《工伤保险条例》第五条第二款规定,市人社局在辖区内的职工发生事故伤害时具有认定工伤的行政职权,有权对肖某是否属于工伤进行认定。《工伤保险条例》第十四条(一)项规定"职工有下列情形之一的,应当认定为工伤:(一)在工作时间和工作场所内,因工作原因受到事故伤害的"。本案中,肖某是东光锅炉安装维修队的职工,受安装队队长黄某指派到建鑫加工厂维修锅炉,2011年6月19日是星期天,但肖某是为了完成单位临时指派的工作,因此应认定为工作时间。肖某维修的锅炉在建鑫加工厂内,属于肖某为完成特定工作所涉及的区域,应认定为工作场所。肖某是受黄某指派维修锅炉时受伤,属于因工作原因所致。综上所述,肖某2011年6月19日在建鑫加工厂维修锅炉时受伤符合《工伤保险条例》第十四条(一)项的规定,应认定为工伤。对于东光维修队主张肖某是承接私活时受伤,不属于工伤的主张,根据《工伤保险条例》第十九条第二款"职工或者其近亲属认为是工伤,用人单位不认为是工伤的,由用人单位承担举证责任"之规定,东光修队对该主张应当提交有效证据予以证明,但其提交的相关证据不能证明肖某参与了黄某、郭某私下与建鑫加工厂洽谈业务,也不能证明肖某在维修建鑫加工厂锅炉的业务中获利,肖某只是在事发当日由黄某安排进行维修作业,东光维修队主张肖某是承接私活,不予支持。对于东光维修队认为肖某在施工作业前曾经饮酒,不属于工伤的主张,根据《工伤保险条例》第十九条第二款以及第十六条(二)项"职工符合本条例第十四条、第十五条的规定,但是有下列情形之一的,不得认定为工伤或者视同工伤:(二)醉酒或者吸毒的"之规定,"醉酒"是指饮酒达到醉酒的状态,而东光维修队没有提交证据证明肖某在施工时属于醉酒,不予支持。对于市人社局于2011年8月18日受理工伤认定申请后,直至2011年10月19日、11月3日才分别向各方送达工伤认定决定书,本院认为,该送达期间超出了《工伤保险条例》第二十条第一款"社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定,并书面通知申请工伤认定的职工或者其近亲属和该职工所在单位"的规定,属于程序瑕疵,但不宜因此而认定工伤认定决定违法。
7.一审定案结论
成都市锦江区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条(一)项规定,判决如下:维持成都市人力资源和社会保障局2011年10月15日作出的[2011]01-135号工伤认定决定。
(三)二审诉辩主张
上诉人(原审原告)东光维修队诉称:肖某系周末在建鑫加工厂因维修锅炉受伤,且维修锅炉并非东光维修队的经营范围,非工作时间、工作场所,系非工作原因所致。肖某受伤是承揽私活,且醉酒作业所致,不应视同工伤。成都市人力资源和社会保障局(以下简称市人社局)送达[2011]01-135号工伤认定决定(以下简称135号决定)超出期限,程序违法。请求撤销市人社局135号决定。
被上诉人(原审被告)市人社局辩称:肖某受伤发生在工作时间、工作场所,系工作原因所致。东光维修队提供的证据不能证明肖某承揽私活和醉酒作业。135号决定系在受理申请后60日作出,并在作出决定后20日内送达,符合《工伤认定办法》规定,不存在程序瑕疵。请求维持市人社局135号决定。
被上诉人(原审第三人)肖某述称,市人社局135号决定正确合法,存在超期送达的程序瑕疵系东光维修队故意造成的,请求维持市人社局135号决定。
(四)二审事实和证据
成都市中级人民法院经审理,确认一审法院认定的事实和证据。
(五)二审判案理由
成都市中级人民法院经审理认为:肖某作为东光维修队的职工,工作受黄某安排,其按黄某的安排所从事工作的时间、场所及内容应认定与工作相关,故肖某于2011年6月19日按黄某的安排在建鑫加工厂维修锅炉时受伤,所受伤害应认定系在工作时间、工作场所,因工作原因所致。无论郭某是否因承揽私活收了建鑫加工厂3 000元,均不能证明肖某知情并参与私活承揽。东光维修队提交的两份情况说明亦不能充分证明肖某对承揽私活一事知情。东光维修队在诉讼中提交的相关证据仅有肖某上岗前饮酒的内容,并不能证明其已处于醉酒状态,不符合《工伤保险条例》第十六条第(二)项将醉酒规定为认定工伤的除外情形。
《工伤保险条例》第二十条第一款规定"社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定,并书面通知申请工伤认定的职工或者其近亲属和该职工所在单位",该规定要求社会保险行政部门在收到申请后60日内,除作出认定结论外,还应及时将书面决定送达职工和单位。《工伤认定办法》第二十二条虽然规定"社会保险行政部门应当自工伤认定决定作出之日起20日内,将《认定工伤决定书》或者《不予认定工伤决定书》送达受伤害职工(或者其近亲属)和用人单位",但《工伤认定办法》作为部门规章,其内容应当符合行政法规《工伤保险条例》的规定,因此该条规定并非允许社会保险行政部门可以在受理申请60日后的20日内送达工伤认定结论,而应为要求行政部门在受理申请60日内即作出工伤认定结论并送达当事人,同时还应符合在工伤认定结论作出后的20日内送达当事人的要求。本案中,市人社局主张135号决定系在受理申请后60日作出,并在作出决定后20日内送达,没有超过规定期限的理由不能成立,135号决定存在程序瑕疵,但不宜因此认定程序违法。
(六)二审定案结论
135号决定认定被上诉人肖某所受伤害系工伤正确;原审判决认定事实清楚、适用法律正确。
一审案件受理费负担不变;二审案件受理费人民币50元,由上诉人成都市东光低压锅炉厂安装维修队负担。
成都市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,判决如下:驳回上诉,维持原判。
(七)解说
该案例涉及社会保险行政部门应当在受理工伤认定申请后作出并送达工伤认定结论的时限问题。《工伤保险条例》第二十条第一款规定"社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定,并书面通知申请工伤认定的职工或者其近亲属和该职工所在单位"。该规定要求社会保险行政部门在收到工伤认定申请后60日内,除作出认定结论外,还应及时将书面决定予以送达。《工伤认定办法》第二十二条规定"社会保险行政部门应当自工伤认定决定作出之日起20日内,将《认定工伤决定书》或者《不予认定工伤决定书》送达受伤害职工(或者其近亲属)和用人单位"。该规定要求社会保险行政部门在做出工伤认定结论后的20日内送达当事人。本案中,市人社局对上述条文的理解为,工伤认定机关可以在受理申请后60日内作出工伤认定决定,并在其后20日内送达工伤认定结论,故只要在受理后80内送达,均符合上述规定,因此其送达并未超过期限。
对上述问题,我们的观点是,社会保险行政部门应当在受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定结论并送达当事人,而且还应符合在工伤认定结论作出后的20日内送达当事人的要求。因此,社会保险行政部门应当在受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定结论并送达当事人,且在工伤认定结论作出后的20日内送达当事人。本案中,市人社局2011年8月18日受理工伤认定申请后,于2011年10月15日作出135号决定,直至2011年10月19日、11月3日才分别向各方当事人送达工伤认定决定书,该送达期间超出了《工伤保险条例》第二十条第一款"社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定,并书面通知申请工伤认定的职工或者其近亲属和该职工所在单位"的规定,属于程序瑕疵。我们的主要理由为:
一、遵循法律适用基本原则
在整个法律体系中,不同的法律文件有着不同的法律效力,位阶高的法律文件决定着位阶低的法律文件,位阶低的法律文件必须服务于位阶高的法律文件,因此上位法优于下位法成为法律规范冲突的适用规则。司法实践中常常会发现上位法与下位法的规定不一致,很多法律从业者会很武断地认为法律规范存在冲突,应适用上位法。我们认为,一般而言上位法较粗疏,下位法更具体更有操作性,上、下位法规定有差异很正常,并不一定是冲突,除非明显存在矛盾,一般情况下尽量先从不存在法律冲突这一视角来审视上、下位法并进行适用。本案中,《工伤保险条例》是行政法规,《工伤认定办法》是部门规章,《工伤保险条例》的效力高于《工伤认定办法》。《工伤保险条例》第二十条明确规定工伤认定机关应在受理申请后60内作出决定并送达,作为下位法的《工伤认定办法》有关送达期限的规定必须符合上述要求。本案中,市人社局将《工伤认定办法》第二十二条的规定理解为可以在60日之后的20日内送达,实际是将送达期限扩展为80天,这与《工伤保险条例》规定的60日内作出决定并送达明显不符。因此,我们认为上述两款条文规定的内容,应理解为,工伤认定机关应在受理申请后60日内作出决定并且送达,同时还应符合在作出决定后20日内送达当事人的要求。按照该要求,如行政机关在受理申请后的第30内作出了决定,那该机关必须在受理申请后的第50日内送达决定,否则就违背了《工伤认定办法》第二十二条关于在决定作出后20日内送达的规定。从这一角度来看,《工伤认定办法》第二十二条是对工伤认定机关送达期限作出了更严格的要求,是对其权力的限缩,并不违反《工伤保险条例》第二十条的规定。
二、符合工伤认定的立法精神
工伤认定的立法精神要求社会保险行政部门必须尽快做出工伤认定的结果,最大限度地保护伤亡职工的合法权益,保障伤亡职工获得损害赔偿救济的及时性。根据《工伤保险条例》第二十条规定,社会保险行政部门一般只有60天的工伤认定时限;对于事实清楚、权利义务明确的工伤认定申请,还必须在15日作出工伤认定决定。因此,工伤认定的作出对于社会保险行政部门的效率要求很高。从这一角度来看,《工伤认定办法》第二十二条应该理解为是在《工伤保险条例》已对送达时限有了明确规定的情况下,对工伤认定机关提出的一个更为严格的要求,其目的是提高行政机关效率,充分保护劳动者的权利。
三、保障劳动者实质权益
本案中,市人社局依法在60日内作出了本案属于工伤的认定,但送达决定的时间超出了《工伤保险条例》第二十条规定的期限。如因此认定该决定程序违法,并予以撤销,则工伤认定机关必须重新作出新的决定,且极有可能形成新的诉讼,再次通过一审、二审,最终的工伤认定结果不会改变,而长时间的行政程序和诉讼,极不利于保护劳动者的合法权益,这样的处理方式看似在形式上公正了,但对劳动者的实质权益来讲,却并不公平。因此,我们认为本案中未按规定期限送达决定的情形,并不影响行政机关的实体处理结果,其违法的程序较轻,不应认定为程序违法,而应认定为程序瑕疵。正是基于此种考虑,一、二审法院均作出了驳回诉讼请求的判决。
(沈建、王蛟)
【裁判要旨】工伤认定机关可以在受理申请后60日内作出工伤认定决定,并在其后20日内送达工伤认定结论,故只要在受理后80内送达,均符合规定,其送达并未超过期限。