（一）首部

1．判决书字号：北京市朝阳区人民法院（2013）朝行初字第589号行政判决书。

2、案由：不服政府信息公开告知行为。

3、诉讼双方
原告：陆某1。
委托代理人：陈昱，北京乾成律师事务所律师。
被告：北京市公安局朝阳分局，住所地北京市朝阳区道家园1号。
法定代表人：陶某，局长。
委托代理人：赵某，男，北京市公安局朝阳分局干部。
委托代理人：陆某2，男，北京市公安局朝阳分局干部。

4、审级：一审。

5、审判机关和审判组织
一审法院：北京市朝阳区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：赵世奎；人民陪审员：杜月霞、席久义。

6、审结时间：2013年12月18日。

（二）诉辩主张

1．被诉行政行为
被告于2013年9月6日对原告作出朝阳分局（2013）第15号-非政《非政府信息告知书》，告知原告如下内容：原告申请获取的信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二条规定的政府信息，被告不再按照《政府信息公开条例》有关规定作出答复。

2．原告陆某1诉称
原告与案外人赵丙贤系夫妻关系，二人共同创业成立了北京中证万融投资有限公司、北京本杰明投资顾问有限公司（以下简称本杰明公司）、北京仁海维投资顾问有限公司（以下简称仁海维公司）等企业。2010年，二人关系恶化引发离婚纠纷，赵丙贤通过其心腹成立北京特格特管理咨询有限公司（以下简称特格特公司）非法转移夫妻共同财产，无偿受让本杰明公司、仁海维公司股权。特格特公司在非法侵占本杰明公司、仁海维公司股权后，经协商，特格特公司分别于2010年11月26日及12月10日将本杰明公司和仁海维公司股权转回给原告及女儿名下，上述转回手续由特格特公司法定代表人印文军亲自交给原告并曾经陪同办理工商变更手续。后特格特公司又到北京市工商行政管理局海淀分局（以下简称海淀工商分局）多次举报称上述股权转回手续系虚假，海淀工商分局经审核，将前三次举报定性为恶性举报。后在第四次举报过程中，被告下属预审大队于2012年3月8日向海淀工商分局出具证明，称原告及张华东于2011年12月7日将上述保险箱擅自拿走，保险箱内有特格特公司、本杰明公司、仁海维公司的公章，并称原告将其拿走后一直未归还。海淀工商分局收到上述证明后，即召开听证会。后被告下属预审大队于2012年7月27日再次出具证明，声明以前出具的证明均作废，但该证明仍称上述保险箱内有特格特公司公章并被原告拿走。海淀工商分局收到该证明后，即据此作出行政处罚决定，认定本杰明公司和仁海维公司的股权转回手续系虚假并予以撤销。本杰明公司及仁海维公司分别向海淀法院起诉要求撤销上述行政处罚决定。2013年5月，北京市海淀区人民法院就上述两起案件作出一审判决，以本杰明公司股权转回手续发生于2011年11月26日，早于保险箱"抢夺"时间为由，判决撤销对本杰明公司的行政处罚。但以仁海维公司的股权转回手续发生于2011年12月10日，根据预审大队证明该日期特格特公司公章未在其控制范围之内为由，驳回仁海维公司的诉讼请求，维持海淀工商分局的行政处罚。该案法官在向原告解释为何两起同样事由的案件发生截然不同的判决结果时，称法院无权否定预审大队出具的证明。综上，正是由于被告下属的预审大队向海淀工商分局出具了不实的书面证明，才导致仁海维公司在行政诉讼中败诉，致使仁海维公司的股份被特格特公司非法占有，给原告造成巨额经济损失。故被告下属预审大队所出具的书面证据已经对原告的切身利益产生了巨大影响，根据法律规定，原告有权要求书面证明的制作机关即被告公开该书面证明的制作依据。原告认为，朝阳分局预审大队之所以能够向海淀工商分局出具书面证明，是因为被告下属预审大队前期"依职权"调查了一起"抢夺案"，从中获取了某些"信息"。所以，原告认为该信息无论真实与否，都应当属于"行政机关在履行职责中获取"。法律本身并没有将政府信息限定在行政职责之内，所有的依职权行为都应列为履行职责范围之内。被告是朝阳区政府的组成部门，属于行政机关，根据《人民警察法》第六条第一项的规定，公安机关的职责范围包括了刑事诉讼法赋予的刑事侦查的权力。故本案被告获取的信息属于《政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，同时，又因该信息已经对原告产生了重大影响，属于法定的信息公开范围，应当依法向原告公开。现诉至法院，请求法院撤销朝阳分局（2013）第15号-非政《非政府信息告知书》，判决被告依法重新对原告2013年7月30日提出的相关政府信息公开的申请作出答复。

3．被告北京市公安局朝阳分局辩称
2013年7月30日被告受理了原告提出的信息公开申请后，经核实，因仁海维公司及本杰明公司向海淀工商分局报案称原告私自变更公司法人代表和部分股权，要求工商机关撤销变更，2012年2月海淀工商分局对报案进行了立案调查，后到被告处就相关公司公章问题进行取证。经查，2011年8月25日原告因涉嫌抢夺罪被被告刑事拘留，被告为配合行政机关案件调查，应海淀工商分局的要求出具了证明一份。因出具第一份证明时案卷已移送检察院，检察院承办人对公章情况叙述不准确，在案卷回到被告处后，经办案单位核实后重新出具了证明，并注明之前的无效，以第二次证明为准。行政机关就行政案件依法调查取证，公民、法人均应配合。被告应工商机关要求出具相关证明并无不当，且该证明所依据的事实是公安机关基于刑事诉讼法的授权在在履行刑事侦查职责中所掌握的案件情况，不是行政机关在履行行政职责过程中制作或获取的信息，依法不属于政府信息，故被告于2013年9月6日作出被诉行政行为。综上，被告制作的《非政府信息告知书》严格依法进行，符合法律规定，履行了法定职责，请求法院依法予以维持。

（三）一审事实和证据
北京市朝阳区人民法院经公开审理查明：2013年7月30日，原告向被告提出政府信息公开申请，申请被告公开其下属预审大队先后两次向海淀工商分局出具盖章证明的制作依据。被告于当日予以登记，并向原告出具《登记回执》，告知原告将于2013年8月20日前作出书面答复。2013年8月21日，被告向原告作出《延长答复期告知书》告知原告将本案延期至2013年9月10日前作出答复。2013年9月6日被告作出被诉《非政府信息告知书》，并当日向原告进行了送达。
另查，被告曾于2011年8月4日决定对本案原告涉嫌抢夺一案进行刑事立案。2012年3月8日，被告下属的预审大队曾向海淀工商分局出具一份书面证明，证明中称：2010年12月7日，本案原告与张华东将报案后存放于麦子店派出所的保险箱擅自拿走，保险箱内由特格特公司、仁海维公司、本杰明公司等公章，这些公章自拿走之日起一直未归还上述三家公司，后我大队于2011年9月14日将本案原告存放在交通银行保险箱内的上述公章依法扣押。2012年7月22日，被告下属的预审大队又向海淀工商分局出具一份书面证明，该证明中描述的涉案保险箱的公章与前份证明不同，称"保险箱内有特格特公司等公章"，另该份证明称前期出具给海淀工商分局的证明均作废，以此次证明为准。2011年1月13日，被告将本案原告涉嫌抢夺一案移送北京市朝阳区人民检察院审查起诉。2012年6月15日，北京市朝阳区人民检察院作出《不起诉决定书》，认为本案原告涉嫌抢夺罪一案，情节显著轻微、危害不大、不构成犯罪，决定对本案原告不起诉。
再查，仁海维公司因不服海淀工商分局工商行政处罚，将海淀工商分局诉至北京市海淀区人民法院。在该行政案件审理过程中，海淀工商分局曾将本案被告下属预审大队于2012年7月22日出具的书面证明作为证据提交，北京市海淀区人民法院最终采信了该证据。
案件的证据：《北京市政府信息公开申请表》、朝阳分局（2013）第67号-回《登记回执》、朝阳分局（2013）第53号-延《政府信息延长答复期限告知书》、朝阳分局（2013）第15号-非政《非政府信息告知书》等。

（四）一审判案理由
北京市朝阳区人民法院经审理认为：根据《政府信息公开条例》的规定，县级以上地方人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。本案被告作为北京市朝阳区人民政府的公安部门，依照上述法规的规定，具有办理北京市朝阳区行政区划内的公安行政管理政府信息公开工作的法定职责。
根据《政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。根据该条规定，政府信息须是行政机关制作或获取的信息，非行政机关制作或获取的信息不属于政府信息。本案被告作为公安机关，具有特殊的法律属性，其既具有行政管理职能，又具有刑事侦查职能。本案中，通过涉案《立案决定书》、《不起诉决定书》等材料可以看出，被告下属预审大队出具的涉案证明，是预审大队根据刑事诉讼法的相应授权，在本案原告涉嫌抢夺案刑事立案后，就其在履行刑事侦查职责过程中所掌握的案件情况，配合其他行政机关调查所采取的行为。因此，被告下属预审大队在出具上述证明过程中制作或获取的信息不属于上述法规所规定的政府信息。被告对于原告申请公开的信息作出的非政府信息的判断，具有事实根据和法律依据，法院应予支持。
被告在接到原告信息公开申请后，进行了登记，在不能按期答复的情况下延长了答复期限并对原告进行了告知，经判断认为原告申请公开的信息不属于政府信息后，通过送达《非政府信息告知书》履行了告知义务。被告履行政府信息公开告知的执法程序符合法规规定，法院对此予以确认。
综上，原告要求撤销被诉的《非政府信息告知书》并重新对原告进行答复，没有相应事实根据和法律依据，法院无法予以支持。

（五）一审定案结论
北京市朝阳区人民法院依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决：
驳回原告陆某1的全部诉讼请求。

（六）解说
《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第二款规定，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。2007年4月5日以国务院令第492号公布、自2008年5月1日起施行的《政府信息公开条例》第三十三条第二款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。由此，人民法院根据《政府信息公开条例》的规定，可以受理行政机关侵犯公民、法人或者其他组织人身权、财产权之外的，涉及知情权的具体行政行为的案件。通过行政诉讼途径对行政相对人的知情权进行保护，是我国社会主义民主政治和法治建设中的一件大事，具有重要的历史意义。但不得不指出的是，民主政治与法治建设也是分国情、具有阶段性的，不能一时一地一蹴而就。就目前所保障的公民知情权而言，并不是所有的和政府有关的信息都属于《政府信息公开条例》所调整的范围，不能均通过政府信息公开的方式申请获取。本案即是一例。
1．公安机关的特殊法律属性。
根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的相关规定，地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关；地方各级人民法院根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。而公安机关是实践中县以上各级人民政府需要设置的工作部门之一。因此，从根本大法及有关组织法的规定来看，公安机关的法律属性应是行政机关，以此区别于作为权力机关的各级人大和作为司法机关的人民检察院和人民法院。
根据《中华人民共和国人民警察法》的规定，公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行预防、制止和侦查违法犯罪活动，维护社会治安秩序、制止危害社会治安秩序的行为，维护交通安全和交通秩序、处理交通事故等职责。从学理上来分，一般可以将公安机关的上述职责区分为两种性质，一种是与刑事执法有关的职能，一种是行政管理职能。前者主要来源于《中华人民共和国刑事诉讼法》的明确规定，而后者则散见于各种行政法规范之中。
通过上述分析，可以得出结论，公安机关属于行政机关，但具有刑事执法和行政管理等不同的法定职责。这是本案首先应厘清的基本认知。
2．"行政机关在履行职责过程中"的理解。
《政府信息公开条例》第二条对于该条例所规范的对象--政府信息进行了定义，行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，一定形式记录、保存的信息是政府信息。按照本条定义和上述关于公安机关属性的分析，似乎本案中原告要求获取的信息应该属于《政府信息公开条例》所定义的政府信息。但因实践中一般不将刑事卷宗列为政府信息公开范围，因此有部分研究者认为，此处"在履行职责过程中"，是指在履行行政职责过程中制作或获取的，因此可以从履责内容方面排除对刑事卷宗的公开要求。另外，也有人认为公安机关在履行刑事执法职能过程中，属于刑事司法机关，因此可以从主体上排除刑事卷宗的公开要求。
《政府信息公开条例》施行以来，国务院及相关有权机关并未就政府信息的内涵外延作进一步的解释与规定。因此，单从文义上进行解读，对公安机关的刑事卷宗是否属于政府信息公开的范围，的确不易作出判断。
3．受案范围的规定对政府信息定性的影响。
如前所述，行政相对人对于行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为可以提起行政诉讼。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条中规定了人民法院应予受理的涉及政府信息公开的行政案件范围。因此，政府信息公开行为是否具有可诉性，应当依据《行政诉讼法》、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）和《政府信息公开条例》进行综合判断。本案中就涉及到一个司法解释条文的理解问题。《若干解释》第一条第二款第（二）的规定，公安机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。若当事人申请公开刑事执法卷宗信息，行政机关拒绝或者不予答复的行为，并非依照《刑事诉讼法》明确授权实施的行为，因此，对于拒绝或不予答复的行为应属于行政诉讼的受案范围。同样，如果行政机关就上述申请作出如本案一样的非政府信息的告知书，同样也属于行政诉讼受案范围。
但需要给予同等注意的是，上述"公安机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为不属于行政诉讼受案范围"的规定，对于政府信息的定性是否存在影响的问题。刑事卷宗是在公安机关依照刑事诉讼法授权实施行为的过程中形成的，是公安机关刑事执法内容的载体和证明。之所以司法解释未将刑事执法行为纳入行政诉讼，主要是刑事诉讼法已通过相关制度安排，规定了对刑事执法行为的监督和救济。以此类推，如果相关人员需要获取刑事卷宗的信息，也应通过刑事诉讼法规定的途径获取，而非通过政府信息公开的方式获取。
综上，刑事卷宗虽然是具有行政机关法律属性的公安机关制作或获取的，但因其是在刑事诉讼法授权实施行为过程中形成或保存的，因而可以通过刑事诉讼法规定的途径获取相关信息，而不能通过政府信息公开的方式获取。故本案被告将原告申请获取的信息定性为非政府信息是准确的。
（赵世奎）