（一）首部

1、判决书字号：一审（2013）梅兴法非诉审字第114号

2、案由：非诉行政强制执行

3、诉讼双方当事人
申请人：梅州市国土资源局
被执行人：兴宁市福健新秋农林综合开发有限公司

4、审级：一审

5、审判机关和审判组织
一审法院：广东省兴宁市人民法院
合议庭组成人员：审判长廖思谦，审判员何裕、钟明辉

6、审结时间：2013年6月7日

（二）一审情况

1、一审诉辩主张
申请人梅州市国土资源局认为，2012年5月，被执行人新秋公司未经土地管理部门的批准，在兴宁市水口镇光夏村中塘径非法占用9913.62平方米的集体土地进行非农建设（砖厂）。申请执行人根据以上违法事实，在2013年1月14日，依照《中华人民共和国土地管理法》（以下简称"国土法"）第43、44和76的规定，作出梅市国土资（罚）字[2013]1号行政处罚决定：1、责令退还非法占用的土地；2、限期15日内自行拆除非法占用土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、并处罚款人民币148704.3元。该处罚决定书同时告知新秋公司的救济途径：如不服本行政处罚决定，可在接到本行政处罚决定书之日起60日内依法向梅州市人民政府或广东省国土资源厅申请复议，或15日内依法向人民法院起诉。逾期不申请复议，不起诉又不履行处罚决定的，本机关将依法申请人民法院强制执行。
被执行人未进行书面答辩。

2、一审的事实和证据
调查取证笔录、照片及当事人陈述

3、一审判案理由和结论
兴宁市人民法院审理后认为：申请执行人作出的处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第93条的规定，裁定准予强制执行。

（三）解说
虽然法院裁定准予强制执行梅州市国土资源局作出的梅市国土资（罚）字[2013]1号行政处罚决定，但合议庭对处罚决定书中规定赋予新秋公司15日的起诉期限是否合法产生很大的争议：少数意见认为"根据特别法优于一般法"的适用原则，处罚决定依《国土法》第83条的规定赋予新秋公司15日的起诉期限正确；多数意见则认为，应按 《行诉法》和《复议法》的相关规定，应赋予新秋公司3个月的起诉期限才更为合理合法。主张赋予新秋公司3个月起诉期限的理由如下：
一、随着《行诉法》和《复议法》的实施，《行诉法》规定起诉期限为3个月实际取代了《国土法》关于15日的规定。《国土法》是在1986年6月全国人大常委会通过实施的法律，后虽历经4次修改，但对该法第83条规定当事人不服责令限期拆除的行政处罚决定的起诉期限为15日依旧没有改变。随着依法行政理念的不断深入和公民法律意识不断增强，用司法权监督行政权也就成为必然，1989年4月全国人民代表大会适时通过了《行诉法》，该法第38、39条分别规定了对复议决定不服的起诉期限（15天）和直接向法院提起行政诉讼的（3个月）做出了更为合理的规定，《行诉法解释》第41、42条对未告知公民起诉期限和不知道具体行政行为内容的起诉期限则分别作出了更长的2年和20年（5年）。为了纠正违法具体行政行为和监督行政机关依法行政，1999年4月全国人大常委会还通过了《复议法》。可见，为了能更好地保护当事人的诉讼权利，法律也不断地延长了当事人起诉的期限。而《国土法》第83条规定了15日的规定，已完全不能适应形势发展的要求和人民群众日益增长的司法需求，结合而后实施的《行诉法》和《复议法》的立法精神，对当事人诉权的保护方面，《行诉法》第39条规定的起诉期限为3个月实际上取代了《国土法》第83条中关于起诉期限设定为15日的规定。
二、"特别法优于一般法"在本案中不能适用。根据我国《宪法》第67条的规定，法律分为基本法律（全国人大通过）和一般法律（全国人大常委会制定和修改的）。《行诉法》是全国人民代表大会通过的基本法律，而《国土法》和《复议法》是全国人大常委会通过的法律。根据《立法法》第83条关于"同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定"的规定，从而确立了"特别法优于一般法"和"新法优于旧法"的法律适用原则，而《行政法》和《国土法》，两者不是同一个立法机关制定的法律，《立法法》所确定的以上2个法律适用规则的前提是"同一机关"制定的规定，不属于"同一机关"制定的法律规定之间的冲突不能适用"特别法优于一般法"，所以在本案中不存在"特别优于一般法"的前提，遂合议庭少数意见认为此案中适用特别法优于一般法缺乏法律依据。当《行诉法》与《国土法》对赋予当事人起诉期限这一相同事项作出不同规定时，应适用"新法优于旧法"或"上诉法优于下位法"（《立法法》第79条）的法律适用原则。由此可见，当事人对不服责令限期拆除的行政处罚不服的起诉期限，认为适用特别法《国土法》中关于15日的规定优先适用于《行诉法》一般法中规定为3个月的主张在法律层面也是不能成立的。
三、准确把握《国土法》立法背景才能更好保护当事人诉权。《行诉法》和《复议法》的先后实施，正是保证行政机关依法行政的需要。根据《复议法》第9条关于"公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议的申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外"、《行诉法》第38条第二款关于"申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼......"及第39条关于"公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外"的规定，在本案中，倘若新秋公司在接到行政处罚决定书的第16日后至60日前提起行政复议，根据处罚决定书的规定，那么新秋公司也就因超过15日而只能享有复议权而丧失了诉权。因为在该处罚决定书中规定了新秋公司若起诉就必须在接到行政处罚决定书之日起15日内。这明显违背《复议法》第9条和《行诉法》的第39条的立法旨意，同时也不能简单地认为《国土法》第83条规定的15日期限属于《行诉法》第39条中的"除外"情形。因为《国土法》第83条中规定的救济途径只有司法救济并没有规定当事人可提起复议，不存在赋予当事人选择复议或起诉的情形。因为当时《复议法》还没有实施，所以梅市国土资（罚）字[2013]1号处罚决定中既规定60日的复议期又规定15日的起诉期，本身就存在矛盾，也完全违背了《国土法》的立法意旨和《行诉法》及《复议法》的法律精神。如果理解为新秋公司复议后不服仍可以根据《行诉法》第38条的规定在15日内起诉，那就又与处罚决定书中规定的收到复议决定书之日起15日内向法院起诉冲突，处罚决定书中规定的15日的起诉期限完全失去意义。诚然，《国土法》在1986年出台时，规定了15日的起诉期限的立法意旨应该是想让当事人在违章建房的初始阶段就可以受到法院的司法制约，尽快采取相应措施有效控制和减少违章建筑的损失，更多的是出于效率和效果方面的考虑。但是，而后实施的《行诉法解释》第92条规定行政机关或具体行政行为确定的权利申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施，所以对违章建筑行为同样可以采取诉前保全等措施加以制约，同样也可以达到与《国土法》第83条相同的立法目的，不能因为考虑效率和效果方面的因素而轻意剥夺当事人本该享有的3个月的诉讼权益。也只有按照《行诉法》第38、39条规定赋予当事人不服复议决定15日内或直接起诉为3个月的起诉期限，才能更好地保护当事人的诉讼权益和彰显《行诉法》和《复议法》的立法精神。
（廖思谦）