(一)首部

1．判决书字号
一审判决书：福清市人民法院（2012）融行初字第18号行政判决书；
二审判决书：福州市中级人民法院（2013）榕行终字第101号行政判决书。

2．案由
安全监督行政处罚。

3．诉讼双方
原告（上诉人）：福建乐欣工程发展有限公司。
法定代表人林某，董事长。
委托代理人柳秉东，福建三通律师事务所律师。
委托代理人唐丽萍，福建三通律师事务所律师。
被告（被上诉人）：福清市安全生产监督管理局。
法定代表人陈某，局长。
委托代理人李小军，福建怀司律师事务所律师。
委托代理人林建新，福建怀司律师事务所律师。

4．审级：二审

5．审判机关和审判组织
一审法院：福清市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：陈继勇；人民陪审员：许文金、陈琼。
二审法院：福州市中级人民法院
合议庭组成人员：审判长：王小倩；代理审判员：郑鋆、朱瀚杰。
该部分注意事项与一审相同，请参见一审格式相应部分此外，一审合议庭组成人员必须列明。

6．审结时间：
一审审结时间：2012年12月6日（经福建省高级人民法院批准依法延长审限）。
二审审结时间：2013年3月26日。

(二)一审诉辩主张

1．被诉具体行政行为
被告福清市安全生产监督管理局于2012年1月18日对原告福建乐欣工程发展有限公司（以下简称乐欣公司）作出（融）安监管罚字〔2012〕1号《行政处罚决定书》（以下简称〔2012〕1号《处罚决定书》），认定原告乐欣公司在承包阳光大酒店消防改造过程中，其消防设施拆除后未及时修复及采取相应防范措施，致使在2010年9月19日阳光大酒店火灾中，消防设施失效，火灾未能有效扑灭。原告乐欣公司在该火灾事故中负有间接责任，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一项的规定，决定给予行政处罚人民币10万元。

2．原告诉称
被告作出〔2012〕1号《处罚决定书》，是滥用职权，超越职权，且违反法定程序，适用法律错误，主要证据不足，请求判决予以撤销。具体理由如下：第一，被告以其于2011年1月7日对原告所作的融安监管罚字〔2011〕第1号《行政处罚决定书》有误为由，于2011年8月22日作出融安监管撤罚字〔2011〕第1号《撤销行政处罚决定书》予以撤销后，又于2012年1月18日对原告作出〔2012〕1号《处罚决定书》，前后两次处罚内容基本一致，滥用职权。第二，被告所认定原告存在消防设施拆除后未及时修复及采取相应防范措施的违法行为应由《消防法》调整，而不属于行政法规《安全生产事故报告和调查处理条例》调整，故被告超越职权作出了本应由公安机关消防机构实施的具体行政行为。第三，被告在告知程序中的告知内容与处罚决定不一致。被告提交的询问笔录被事后添加、更改，调查人员执法资格不合法。被告虽组织听证，但属于走过场，补程序，违反法定程序。第四，从本案所涉火灾事故来看，该起火灾的"事故发生单位"不是原告，原告依法不构成本案受罚主体。第五，《火灾事故认定书》对火灾事故的起火原因和灾害成因所作的分析和认定，表明原告与该起火灾事故的发生毫无关系，故被告认定原告负有间接责任，与客观事实不符，主要证据不足。

2．被告辩称
第一，因听证告知书送达程序上存在瑕疵，被告主动撤销了融安监管罚字〔2011〕第1号《行政处罚决定书》，后重新立案，又进行了调查取证，向原告发送行政处罚告知书和听证告知书，并依法举行听证后，经集体讨论，作出本案被诉行政处罚并向原告依法送达，程序合法。第二，本案原告不仅具有违反消防法的行为，而导致火灾事故扩大，已经演变为安全生产事故，被告有权对原告作出本案被诉行政处罚。第三，原告承包福清市阳光大酒店消防系统的改造修复工程，在消防设施改造拆除后未及时修复及采取相应防范措施，致使火灾事故发生时消防栓没有水，对火灾未能及时有效地扑灭负有不可推卸的责任。因此，原告是适格的受罚主体。第四，被告的证据足以证明原告没有尽到《建设工程消防监督管理规定》所规定的责任。被告对原告进行处罚，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。

(三)一审事实和证据
福清市人民法院经公开审理查明：2010年7月2日，原告乐欣公司与福清阳光大酒店有限公司签订《消防系统改造修复承包合同》，约定福清阳光大酒店有限公司以包工包料的形式将阳光大酒店（即福清市文化大厦）消防系统改造修复工程承包给原告乐欣公司施工。原告乐欣公司于2010年7月20日派员进场施工。
2010年9月19日9时48分左右，福清市文化大厦（阳光大酒店）装修改造时发生火灾事故。当日，福清市人民政府成立由市府办、安监局、监察局、公安局、总工会、建设局、消防大队、玉屏街道等组成的"9.19"火灾事故调查组，并邀请福清市人民检察院参加，对该起事故进行调查。调查工作由被告福清市安全生产监督管理局牵头组织。
2010年10月13日，福清市人民政府作出融政综〔2010〕203号《福清市人民政府关于福清市文化大厦"9.19"火灾事故调查报告的批复》，同意调查组上报的《关于福清市文化大厦"9.19"火灾事故调查报告》。调查组认定福清市文化大厦"9.19"火灾事故是一起生产安全责任事故，其中还认定福清市文化大厦消防设施失效，致使火灾蔓延扩大是事故间接原因之一，原告乐欣公司因安全生产责任制落实不到位，未建立健全相关安全生产规章制度，特种作业人员无证上岗，在消防设施改造拆除后未及时修复及采取相应防范措施，致使火灾未能有效扑灭，负有火灾事故间接责任，建议福清市安全生产监督管理局依法给予行政处罚。
2010年11月29日，被告对原告乐欣公司予以立案查处。被告于2011年1月7日作出融安监管罚字〔2011〕第1号《行政处罚决定书》，认定原告乐欣公司在福清市文化大厦火灾事故中负有安全生产责任，决定给予十万元人民币的行政处罚。
原告乐欣公司不服向福清市人民法院提起行政诉讼。审理期间，被告于2011年8月22日作出融安监管撤罚字〔2011〕第1号《撤销行政处罚决定书》，以处罚决定有误为由，决定撤销融安监管罚字〔2011〕第1号《行政处罚决定书》。
2011年8月25日，原告乐欣公司向福清市人民法院申请撤回起诉。
2011年8月30日，福清市人民法院作出（2011）融行初字第13号行政裁定书，准予原告乐欣公司撤回起诉。
2011年10月31日，被告重新对原告乐欣公司进行立案查处。同日，被告对王某、倪某进行询问并制作笔录。
2011年11月1日，被告对郑某进行询问并制作笔录。
2011年11月2日，被告进行集体讨论决定拟对原告进行处罚的内容。
2011年11月18日，被告作出（融）安监管罚告〔2011〕15号《行政处罚告知书》和（融）安监管听告〔2011〕7号《听证告知书》，并于同日送达原告乐欣公司。
原告乐欣公司申请听证。被告分别于2011年12月9日、2012年1月12日两次举行听证。
2012年1月13日，被告作出（融）安监管听报〔2011〕1号《听证会报告书》。
2012年1月16日，被告在举行听证后再次进行集体讨论，决定对原告进行处罚的内容。
2012年1月18日，被告经内部审批后作出〔2012〕1号《处罚决定书》，决定给予原告乐欣公司行政处罚人民币10万元。该处罚决定于同日送达原告。
另查明，2010年9月30日，福清市公安消防大队作出融公消火认字[2010]第7号《火灾事故认定书》，认定灾害成因为：1、章某及曹某等人未采取有效防火措施，进行电焊作业，高温熔融物掉落直接引起火灾。2、福清市阳光大酒店有限公司违法将酒店外墙热水管拆除工程交由无施工资质的章某、曹某等人施工，未依法明确双方对施工现场管理的消防安全责任，施工现场安全管理不到位，导致火灾发生；停用文化大厦整栋建筑的消防设施，造成正在营业的商场消防设施失效，致使火灾蔓延、扩大，造成重大损失。3、福清市阳光服装城在河前巷搭盖雨棚，造成火灾蔓延。4、火灾报警迟，初期火灾处置不力，恰逢台风天气，火势蔓延迅速。
上述事实有下列证据证明：
1．组织机构代码证及法定代表人身份证明各一份，证明被告的主体资格。
2．融安监管撤罚字〔2011〕第1号《撤销行政处罚决定书》一份，证明被告撤销了其于2011年1月7日作出的融安监管罚字〔2011〕第（1）号《行政处罚决定书》。
3．（2011）融行初字第13号行政裁定书一份，证明原告以被告已撤销融安监管罚字〔2011〕第（1）号《行政处罚决定书》，被诉对象已不存在为由向法院申请撤回起诉。
4．立案审批表一份，证明被告对原告进行立案查处。
5．融安监〔2010〕45号《关于成立案件审理委员会的通知》一份，证明被告经研究决定成立案件审理委员会。
6．《行政处罚集体讨论记录》一份，证明被告对原告作出10万元的行政处罚决定是经过集体讨论决定。
7．（融）安监管罚告〔2011〕15号《行政处罚告知书》一份，证明被告作出处罚前已经履行告知义务。
8．（融）安监管听告〔2011〕7号《听证告知书》一份，证明被告在对原告作出处罚前告知其享有听证权利。
9．（融）安监管听通〔2011〕1号和（融）安监管听通〔2011〕2号《听证会通知书》各一份，证明被告依法通知原告举行听证会。
10．听证笔录两份，证明被告分别于2011年12月9日、2012年1月12日两次举行听证会的过程。
11．听证会报告书一份，证明听证会后，听证主持人向被告负责人报告并建议给予行政处罚。
12．行政处罚集体讨论记录一份，证明被告在对原告作出行政处罚前经过集体讨论决定。
13．案件处理呈批表一份，证明被告在对原告作出处罚前经过呈批程序。
14．安全生产监督管理执法证复印件八张，证明被告的执法工作人员具有相应的资质。
15．文书送达回执一份，证明被告依法向原告送达了相关法律文书。
16．《消防系统改造修复承包合同》一份，证明原告承包了文化大厦的消防改造修复工程。
17．火灾事故认定书一份，证明消防部门对火灾的成因进行认定。
18．《福清市人民政府关于福清市文化大厦"9.19"火灾事故调查报告的批复》一份，证明本起事故是安全生产事故，由于原告安全生产责任制落实不到位，未建立健全相关安全生产规章制度，特种作业人员无证上岗，在消防设施改造拆除后未及时修复及采取相应防范措施，致使火灾未能有效扑灭，建议被告对原告进行行政处罚，这是被告进行行政处罚的一个事实依据。
19．被告制作的询问笔录八份，证明原告知道消防设施被拆除。

(四)一审判案理由
福清市人民法院经审理认为：第一，根据《安全生产事故报告和调查处理条例》第二条、第三十七条、第四十三条和《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》第六条的规定，被告作为县级人民政府安全生产监督管理部门，有权对原告在阳光大酒店火灾事故中所负的间接责任依法作出行政处罚，并未超越职权。原告主张本案应由《消防法》调整，被告履行了本应由公安消防机构实施的行政处罚职权的诉讼理由，缺乏依据。
第二，原告是本案被诉行政处罚的相对人，原告有权提起行政诉讼。原告在本案被诉行政处罚决定送达后的三个月内提起诉讼，未超过法定的起诉期限。
第三，原告乐欣公司对本案火灾事故是否负有责任。原告乐欣公司工作人员周某在询问笔录中陈述其系阳光大酒店负责消防改造的领班，在消防系统主机被拆除当天就已知道。原告乐欣公司另一工作人员蔡某在询问笔录中陈述其平时不在现场，施工现场领班是周某，后来周某告知其消防系统主机已被拆除的事情。由此可知，在火灾事故发生前，原告乐欣公司已经知道阳光大酒店消防系统主机被拆除的事实。公安部《建设工程消防监督管理规定》第十条第（三）项规定："施工单位应当承担下列消防施工的质量和安全责任：（三）...保证在建工程竣工验收前消防通道、消防水源、消防设施和器材、消防安全标志等完好有效。"据此规定，本案原告作为承包阳光大酒店消防改造修复工程的施工单位，在工程竣工验收前，负有保证消防设施和器材完好有效的责任，但原告在明知消防系统主机被拆除的情况下，未采取相应防范措施并及时修复，致使火灾蔓延、扩大，故被告认定原告对本案火灾事故负有间接责任，并无不当。
第四，国务院行政法规《安全生产事故报告和调查处理条例》第三十七条第（一）项规定："事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款..."国家安全生产监督管理总局颁布的《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》是为了正确适用事故罚款的行政处罚，依照《生产安全事故报告和调查处理条例》而制定的部门规章。该部门规章第三条第一款规定："本规定所称事故发生单位是指对事故发生负有责任的生产经营单位"，是对《安全生产事故报告和调查处理条例》中的"事故发生单位"进一步作出明确具体的规定，并未与上位法《安全生产事故报告和调查处理条例》相抵触，可予以适用。原告主张其不属于事故发生单位，福清阳光大酒店才是事故发生单位，是对上述规定机械地理解，不符合立法原意。
第五，《行政处罚法》第四十二条第一款第（四）项规定："听证由行政机关指定的非本案调查人员主持..."。《福建省安监系统安全生产监督管理行政执法程序暂行规定》是福建省安全生产监督管理局于2008年10月26日发布的规章以下的规范性文件，其第四十一条关于"听证主持人由安监部门法制工作机构非本案办理人员担任"的规定，是对上位法《行政处罚法》第四十二条所规定的听证主持人的资格增设了新的限制条件。福清市人民政府法制科工作人员吴某并非案件调查人员，被告指定由其担任听证主持人，符合《行政处罚法》第四十二条的规定，并无不当。原告主张听证主持人由福清市人民政府法制科工作人员吴某担任违法的诉讼理由，缺乏依据。
第六，《行政诉讼法》第五十五条规定："人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。"本案被诉的〔2012〕1号《行政处罚决定书》，系被告在自行撤销融安监管罚字〔2011〕第1号《行政处罚决定书》后重新作出的具体行政行为，并非履行法院生效判决重新作出具体行政行为，故不属于上述法条规定的情形。原告提出被告以同样的事实和理由重新作出同样的具体行政行为，违反了法律规定，是滥用职权的主张，缺乏依据。
第七，根据本案被告所提供的证据，可以认定被告在作出本案行政处罚前履行了立案、调查、告知、听证、集体讨论、作出决定等程序，所履行的程序符合法律规定。虽然被告在行政处罚告知书中未载明原告违反《安全生产事故报告和调查处理条例》的具体条款，存在瑕疵，但原告在期限内申请了听证，并未影响原告陈述申辩权利的行使，尚不足以导致该告知程序违法。原告关于被告告知程序违法导致实际上剥夺了原告的陈述申辩权的诉讼理由，不能成立。

(五)一审定案结论
被诉行政处罚决定认定事实清楚，主要证据确凿，适用法律正确，行政程序合法。原告的诉讼主张及理由不足以否定被诉行政处罚决定的法律效力。
福清市人民法院依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出如下判决：
驳回原告福建乐欣工程发展有限公司要求撤销被告福清市安全生产监督管理局2012年1月18日作出的（融）安监管罚字〔2012〕1号《行政处罚决定书》的诉讼请求。

(六)二审情况

1．二审诉辩主张
上诉人(原审原告)诉称：第一，原审判决认定被上诉人"作为县级政府安全生产监督管理部门，有权对上诉人在阳光大酒店火灾事故中所负的间接责任依法作出行政处罚，并未超越职权"，实为不当，应予撤销。第二，原审判决对证据的分析认定显然不当，被上诉人所做"处罚决定"严重违反法定程序，依法属无效行政行为，应当予以撤销。第三，原审判决根据国务院令第493号认定被上诉人有权对上诉人作出行政处罚，根据公安部令第106号《建筑工程消防监督管理规定》判决被上诉人认定上诉人对火灾事故负有间接责任并无不当，该判决明显适用法律错误，应当予以撤销。第四，原审判决认定被上诉人的违法事实主要证据不足，不能成立，应予纠正。
被上诉人(原审被告)辩称：第一，福清市文化大厦火灾是一起生产安全责任事故，而上诉人对该火灾事故负有间接责任，因此原审判决认定答辩人"作为县级政府安全生产监督管理部门，有权对上诉人在阳光大酒店火灾事故中所负的间接责任依法作出行政处罚，并未超越职权"是正确的。第二，答辩人依法对上诉人作出的处罚认定事实清楚，证据充分。答辩人是在调取和调查相关证据的基础上才对上诉人作出被诉处罚，应当予以支持。第三，答辩人对上诉人作出的行政处罚法律依据充分。上诉人对火灾事故应负间接责任，答辩人对上诉人作出处罚决定完全属于答辩人的职权范围，上诉人也是本案被诉行政处罚的受罚主体。第四，答辩人对上诉人作出的被诉行政处罚程序合法。在此基础上，答辩人履行了相关程序，作出处罚决定，完全符合法律规定。

2．二审事实和证据
福州市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3．二审判案理由
福州市中级人民法院经审理认为：被上诉人福清市安全生产监督管理局具有对其辖区范围内的生产经营活动进行安全生产监督的法定职责。上诉人乐欣公司作为承包福清阳光大酒店消防改造修复工程的施工单位，应承担消防施工的安全责任。在工程竣工验收前，其负有保证消防设施和器械完好有效的责任。在本次事故发生前，上诉人在明知消防系统主机被拆除的情况下，未尽其责任，致使事故发生后火灾蔓延、扩大，被上诉人认定上诉人对火灾事故负有间接责任，并无不当。被上诉人适用《安全生产事故报告和调查处理条例》等相关法规及规范性文件对上诉人进行处罚，是基于上诉人的消防施工安全责任落实不到位，在消防系统主机被拆除的情况下，未采取相应防范措施或及时修复消防系统，致使火灾中消防设施失效，火灾未能有效扑灭的违法事实，并未超出被上诉人作为安全生产监督主管部门的职权范围。上诉人对火灾事故负有责任，属于国务院《安全生产事故报告和调查处理条例》第三十七条规定的处罚对象。国家安全生产监督管理总局颁布的《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》对"事故发生单位"作出的具体规定，并未与上位法《安全生产事故报告和调查处理条例》相抵触。上诉人认为本案应由公安消防部门进行处理，其不属于事故发生单位的观点，福州市中级人民法院不予采纳。被上诉人向一审法院提供的证据材料可以证明被上诉人在作出本案被诉行政处罚决定前已履行了立案、调查、告知、听证、集体讨论、决定、送达等法定程序，行政程序合法。

4．二审定案结论
一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立。
福州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。

(七)解说
1．本案焦点之一是原告乐欣公司在火灾事故中是否负有责任。公安部《建设工程消防监督管理规定》第十条第（三）项规定："施工单位应当承担下列消防施工的质量和安全责任：（三）...保证在建工程竣工验收前消防通道、消防水源、消防设施和器材、消防安全标志等完好有效。"原告承包了阳光大酒店的消防改造修复工程，作为施工单位，其负有保证消防设施和器材完好有效的责任。在消防系统主机被拆除的情况下，原告应当采取一定的防范措施，以应对可能发生的突发状况。本案中，尽管火灾的发生并非由于原告的过错，但由于消防系统主机被拆而原告未采取任何防范措施，致使火灾发生后消防系统失效，火灾蔓延、扩大。原告负有义务而未履行义务并造成了损害后果，被告认定原告对火灾事故负有间接责任可以成立。
2．本案的另一个焦点是被告福清市安全生产监督管理局是否有权对原告乐欣公司进行处罚。原告乐欣公司作为阳光大酒店消防改造修复工程的施工单位，同时负有安全生产责任以及消防责任。本案中，原告的过错在于工程竣工验收前未采取措施保有消防设施完整有效，在此，原告负有的安全生产责任和消防责任之间存在竞合。对原告未落实消防责任的行为，公安消防部门当然有权进行处理，但本案中，公安消防部门并未对原告作出任何形式的处罚。相较与消防责任而言，安全生产责任属于一般责任。原告所负有的安全生产责任，并不能因公安消防部门的不处罚而得以免除。被告作为安全生产监督部门，有权对原告未落实安全生产责任的行为实施监督。
如果本案被诉行政处罚作出之前，公安消防部门已对原告未落实消防责任的行为进行了处罚，则被告不得再因同一行为再次对原告进行处罚。从行政法立法精神考虑，对同一行政行为不应进行重复处理。就本案而言，一般情况下，如两个行政机关对同一行为均进行了处理，则应依照特别法优于一般法的原则，由公安消防部门进行处理更为妥当。
（郑鋆）