一、首部
（一）判决书字号：
一审：江门市新会区人民法院(2013)江新法行初字第71号行政判决书。
二审：江门市中级人民法院（2013）江中法行终字第131号行政判决书。
（三）诉讼双方：
原告（上诉人）：黎某
委托代理人：聂安兴，广东贯虹律师事务所律师。
被告（被上诉人）：江门市新会区人力资源和社会保障局。
委托代理人：张某、杨某，该局干部。
（五）审判机关和审判组织：
一审法院：江门市新会区人民法院
合议庭组成人员：审判长：冯兆京，审判员：杨伟强、吴万安
二审法院：江门市中级人民法院
合议庭组成人员：审判长：张海疆，审判员：苏锦健、陈敏婷
（六）审结时间：
一审：2013年10月14日。
二审：2013年12月19日。
二、一审情况
（一）一审诉辨主张
1.被诉具体行政行为
原告黎某于2013年6月4日向被告江门市新会区人力资源和社会保障局（以下简称"新会区人社局"）提交工伤认定申请，认为其妻子陈某属因工死亡。新会区人社局经审查认为，陈某于2011年10月28日发生交通事故死亡，其丈夫黎某于2013年6月4日才向该局就其死亡申请工伤认定，根据《广东省工伤保险条例》第十二条第二款"......该职工或者其近亲属、工会组织自事故伤害发生之日或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请"的规定，黎某申请工伤认定的时间已过法定的时效，不符合受理条件。新会区人社局根据上述规定，于2013年6月14日作出新人社工不受[2013]A4号《工伤认定申请不予受理决定书》，对黎某主张的工伤认定申请不予受理。
2.原告诉称
原告黎某的妻子陈某于2009年1月入职江门市新会区会城奔奔鹅日用品厂（以下简称"奔奔鹅日用品厂"），2011年10月28日13时28分，陈某在上班途中驾驶两轮摩托车与何健驾驶的小型普通客车发生碰撞，造成双方车辆损坏，陈某受伤送医院抢救无效当日死亡的交通事故。黎某于2011年12月10日和2012年2月先后多次到被告新会区人社局的工伤认定部门提出办理对陈某死亡的工伤认定申请，工伤认定部门的张某某、杨某某叫黎某拿出《交通事故责任认定书》看，对黎某讲："这《交通事故责任认定书》未能作出事故责任认定，要先到法院提起民事诉讼，等法院判决确定责任后才申请工伤认定，你们到时拿法院生效的民事判决书来，然后办理工伤认定申请决定是否属工伤范畴"。黎某遂于2012年2月17日向新会区法院提起机动车交通事故责任纠纷案的民事诉讼，该院于2012年5月作出一审判决，判令对方何某承担50%责任，黎某不服提起上诉，江门市中级人民法院（以下简称"江门中院"）于2012年10月作出二审判决，维持原判。黎某于2012年10月19日向江门中院提出申诉和判后答疑。2013年5月16日，向新会区法院申请执行生效判决。据此，该机动车交通事故责任纠纷民事案件判决生效日期是2012年10月11日，黎某于2013年6月4日再向新会区人社局提出工伤认定申请，是在2011年12月及2012年2月提起工伤认定申请的延续，这也是根据新会区人社局的要求的延续，是责任认定明确后一年内向新会区人社局提出工伤认定申请，根本不存在超过法定一年内提出工伤认定申请的法定时效。因此，新会区人社局作出的涉案《工伤认定申请不予受理决定书》是错误的，应予撤销，应确认黎某在法定时效内提出工伤认定申请成立和陈某在上班途中发生交通事故死亡认定为工伤。
3.被告辩称
陈某于2011年10月28日发生交通事故死亡，原告黎某于2013年6月4日才向新会区人社局就陈某的死亡申请工伤认定，根据《广东省工伤保险条例》第十二条第二款"......该职工或者其近亲属、工会组织自事故伤害发生之日或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病之日起一年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请"的规定，其申请工伤认定的时间已过法定时效，不符合受理条件。新会区人社局作出不予受理的行政行为符合法定程序，认定事实清楚，适用法律正确。恳请法院予以维持。
（二）一审事实和证据
江门市新会区人民法院经审理查明：原告黎某的妻子陈某是奔奔鹅日用品厂的员工，2011年10月28日13时28分，陈某在上班途中驾驶两轮摩托与何某驾驶的一辆小型普通客车发生碰撞受伤，经送医院抢救无效当日死亡。江门市公安局新会分局交通警察大队于2011年11月24日作出第20110088号《交通事故认定书》，对本次事故未能作出事故责任认定。黎某于2012年2月17日向原审法院提起机动车交通事故责任纠纷诉讼，该院于2012年5月11日作出（2012）江新法交初字第317号民事判决书，判决何某承担50%的赔偿责任。黎某不服提起上诉，本院于2012年10月10日作出（2012）江中法交终字第610号民事判决书，驳回上诉，维持原判。黎某于2013年6月4日向被告新会区人社局提交工伤认定申请，认为其妻子陈某属因工死亡。新会区人社局经审查后认为，陈某于2011年10月28日发生交通事故死亡，黎某于2013年6月4日才向新会区人社局就陈某的死亡申请工伤认定，根据《广东省工伤保险条例》第十二条第二款"......该职工或者其近亲属、工会组织自事故伤害发生之日或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病之日起一年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请"的规定，黎某申请工伤认定的时间已过法定时效，不符合受理条件。新会区人社局根据上述规定，于2013年6月14日作出新人社工不受[2013]A4号《工伤认定申请不予受理决定书》，对黎某主张的工伤认定申请不予受理。黎某不服，向原审法院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1.被告提供的证据：工伤认定申请表、身份证和户口薄、结婚证、工资证明、交通事故认定书、营业执照、民事判决书、《工伤认定申请材料收件回执》、《工伤认定申请不予受理决定书》及送达回执；
2.原告提供的证据：黎某及其妻子陈某的身份证、奔奔鹅日用品厂的营业执照及证明、交通事故认定书、江门中院一、二审民事判决书、判后答疑接访表、受理执行案件通知书、工伤认定申请表、《工伤认定申请不予受理决定书》、送达回证；
（三）一审判案理由
江门市新会区人民法院认为：案件的焦点在于黎某申请工伤认定是否超过了法定时效。原告黎某认为其在2011年12月至2012年2月曾多次向被告新会区人社局申请工伤认定，但没有证据证实，应不予采纳。根据《广东省工伤保险条例》第十二条第二款"......该职工或者其近亲属、工会组织自事故伤害发生之日或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病之日起一年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请"的规定，陈某于2011年10月28日发生交通事故死亡，黎某于2013年6月4日才向新会区人社局就陈某的死亡申请工伤认定，已过法定时效，新会区人社局不予受理，认定事实清楚，证据充足，适用法律、法规正确。
综上所述，被告作出的新人社工不受[2013]A4号《工伤认定申请不予受理决定书》，主体适格，程序合法，认定事实清楚，证据充足，适用法律、法规正确，依法应予维持。原告请求撤销该《工伤认定申请不予受理决定书》，理由不充分，本院不予支持。
（四）一审定案结论
江门市新会区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条"人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持"的规定，判决如下：
维持被告于2013年6月14日作出新人社工不受[2013]A4号《工伤认定申请不予受理决定书》。
案件受理费人民币50元由原告负担。
三、二审诉辨主张
（一）上诉人（原审原告）诉称：原告黎某的妻子陈某于2009年1月入职奔奔鹅日用品厂，2011年10月28日13时28分，陈某在上班途中驾驶两轮摩托行至会城冈州大道中裕安路段，与另一从江门往会城方向由何某驾驶的号牌为粤JRG987小型普通客车发生碰撞，造成双方车辆损坏，陈某受伤送医院抢救无效当日死亡的交通事故。黎某于2011年12月10日和2012年2月先后多次到新会区人社局的工伤认定部门提出办理对陈某死亡的工伤认定申请，工伤认定部门的工作人员叫黎某拿出《交通事故责任认定书》看，对黎某讲："这《交通事故责任认定书》未能作出事故责任认定，要先到法院提起民事诉讼，等法院判决确定责任后才申请工伤认定，你们到时拿法院生效的民事判决书来，然后办理工伤认定申请决定是否属工伤范畴"。黎某遂于2012年2月17日向原审法院提起机动车交通事故责任纠纷案的民事诉讼，该院于2012年5月作出一审判决，判令对方何某承担50%责任，黎某不服提起上诉，本院于2012年10月10日作出二审判决，维持原判。2012年10月19日，黎某向本院提出申诉和判后答疑。2013年5月16日，向原审法院申请执行生效判决。据此，该机动车交通事故责任纠纷民事案件判决生效日期是2012年10月11日，黎某于2013年6月4日再向新会区人社局提出工伤认定申请，是继2011年12月及2012年2月提起工伤认定申请的延续，这也是根据新会区人社局的要求的延续，是于责任认定明确后一年内向新会区人社局提出工伤认定申请，根本不存在超过法定一年内提出工伤认定申请的时效。
新会区人社局在原审开庭时承认黎某在2011年12月至2012年2月曾多次去该局提出工伤认定申请这一事实，根据新会区人社局提交的《江门市新会区人力资源和社会保障局工伤认定申请材料收件回执》显示，黎某当时只是欠缺民事判决书及工伤认定申请表，其余资料（身份证、结婚证、户口簿、工资证明、营业执照、交通事故责任认定书）全部都有。《工伤认定申请表》的填写内容非常简单，工作人员稍作指点，就可以填写。新会区人社局亦承认，工伤认定申请表就放在办公桌侧边，随时可以取阅和填写。黎某之所以没有填写，是因为被告知要先去提起民事诉讼，待民事判决书确认交通事故责任后才申请工伤认定。黎某是一个农民，不懂得相关法律法规规定，相信新会区人社局的工作人员的指引，基于此才提起民事诉讼。然而，待民事诉讼判决生效后的2013年6月4日再去办理工伤认定申请，新会区人社局却以超过一年提起工伤认定申请时效为由而不予受理。由此所产生的后果不是黎某的责任，是因为新会区人社局的工作人员指引不当及没有及时收取黎某的相关资料和受理申请所致。因此，黎某的工伤认定申请并未超过法定时效。
综上所述，原审法院认定事实不清、适用法律法规错误，为维护黎某的合法权益，请求二审法院查明事实，依法作出正确判决。
（二）被上诉人（原审被告）辩称：上诉人黎某的妻子陈某于2011年10月28日13时28分在上班途中发生交通事故死亡，其丈夫黎某于2013年6月4日才向被上诉人新会区人社局就其死亡申请工伤认定，根据《广东省工伤保险条例》第十二条第二款"......该职工或者其近亲属、工会组织自事故伤害发生之日或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病之日起一年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请"的规定，黎某申请工伤认定的时间已过法定时效，不符合受理条件。新会区人社局根据上述规定，作出涉案《工伤认定申请不予受理决定书》的行政行为符合法定程序，认定事实清楚，适用法律正确。恳请二审法院予以维持。
四、二审事实和证据
江门市中级人民法院二审所认定的基本事实与原审认定的基本事实一致。另还查明：黎某在一、二审诉讼中均提出，其在2011年12月至2012年2月曾多次去新会区人社局提出申请工伤认定，并已提交了除《工伤认定申请表》之外的必须资料，该局的工伤认定部门工作人员张某某、杨某某看过材料后，认为《交通事故责任认定书》未能作出事故责任划分，指引其要先到法院提起民事诉讼，等法院判决确定交通事故责任后才申请工伤认定，而没有要求其填写《工伤认定申请表》和先行收下相关资料并予以受理。在一审诉讼中，新会区人社局在庭审中亦承认，黎某在2011年12月至2012年2月是到过该局，但当时黎某只是口头咨询申请工伤认定问题，并没有提出书面的工伤认定申请，也没有填写《工伤认定申请表》，因《工伤保险条例》没有规定可以口头申请工伤认定，因此，不能认为黎某提出了工伤认定申请。另新会区人社局称曾告知黎某工伤认定申请的期限及程序问题。但黎某及新会区人社局双方对各自的主张均未能提供相关的证据证明。
五、二审判案理由
根据国务院《工伤保险条例》第五条第二款的规定，新会区人社局作为县级以上人民政府社会保险行政部门，对其主管的行政区域内企业职工的工伤认定申请具有审查并作出是否受理工伤认定申请的职责。新会区人社局对黎某的申请依法进行了审查，在法定期限内作出涉案《工伤认定申请不予受理决定书》，执法主体适格，本院予以确认。
根据双方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点为：新会区人社局作出的新人社工不受[2013]A4号《工伤认定申请不予受理决定书》是否合法。
《工伤保险条例》第一条规定："为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例"、《工伤认定办法》第六条规定："提出工伤认定申请应当填写《工伤认定申请表》，并提交下列材料：（一）劳动、聘用合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）、人事关系的其他证明材料；（二）医疗机构出具的受伤后诊断证明书或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）"、《广东省工伤保险条例》第十四条第三款规定："工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理"。可见，工伤保险制度是为了维护和保障劳动者因工作遭受事故伤害时能及时获得救济。劳动者在提出工伤认定申请时填写《工伤认定申请表》，该表是对申请人或者受伤职工信息的记载以及申请工伤认定理由的综合概括，工伤认定能否被受理关键还在于是否提交了能够证明劳动关系以及伤害事实的证明材料。同时，对因交通事故造成伤害的情形中，交通事故的责任承担是决定能否被认定为工伤的因素，但不是工伤认定申请能否被受理的条件，只要工伤认定申请人能够提供伤害事实的相关证明材料，符合上述规定的受理要件的，工伤认定部门应当受理。另外，由于劳动者对工伤相关法律的认识程度各有不同，工伤认定部门应当及时、恰当地对申请工伤认定的劳动者给予指引及帮助。当工伤认定申请人提供材料不完整时，社会保险行政部门也应当一次性书面告知需要补正的全部材料。
本案中，黎某的妻子陈某因在上班途中遭遇车祸死亡，作为陈某的近亲属，黎某申请工伤认定可依法维护其合法权利。黎某在一、二审诉讼中均主张其在2011年12月至2012年2月到新会区人社局进行工伤认定申请，并出示了除《工伤认定申请表》以外的其他必须资料，但当时新会区人社局以《交通事故责任认定书》未对事故责任作出划分而指引其要先遵循民事诉讼确定交通事故责任，且没有要求其填写《工伤认定申请表》，也没有接收其相关申请材料并予以受理。该《交通事故责任认定书》已可证实陈某因交通事故死亡的事实，若结合黎某当时出示的其他材料符合上述规定的工伤认定受理条件，新会区人社局可要求其填写《工伤认定申请表》并对其申请予以受理。若黎某当时出示的材料未能达到受理条件，新会区人社局也应当一次性书面告知需要补正的全部材料。新会区人社局对黎某于2011年12月10日和2012年2月先后多次到新会区人社局的事实均无异议，但以黎某当时是口头咨询且无提交《工伤认定申请表》为由否认黎某曾提出工伤认定申请。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条"被告对作出的具体行政行为负有举证责任......"的规定，新会区人社局在本案中并无提交证据证明其上述主张，应承担举证不能的法律后果。因此，本案现有证据不能否定黎某于2011年12月10日和2012年2月已向新会区人社局提出工伤认定申请。
作为工伤认定申请人的黎某已履行了其提出申请的义务，但新会区人社局未能全面、恰当履行其法定职责，指引存在不当。黎某在交通事故民事判决生效后再次提出工伤认定申请，虽已超过陈某交通事故发生之日起一年，但超过上述申请期限系不能归责于黎某的原因造成，延误的时间应予以扣除。前述民事判决于2012年10月11日生效，扣除因该民事诉讼耽误的期间，黎某于2013年6月4日再申请工伤认定，未超过一年。因此，新会区人社局依据《广东省工伤保险条例》第十二条第二款的规定，以黎某申请工伤认定超过法定时效为由，作出涉案的《工伤认定申请不予受理决定书》，认定事实不清，证据不足，适用法律法规错误，处理不当，依法应予撤销。
六、二审定案结论
江门市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、第六十一条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销广东省江门市新会区人民法院（2013）江新法行初字第71号行政判决；
二、撤销江门市新会区人力资源和社会保障局于2013年6月14日作出的新人社工不受[2013]A4号《工伤认定申请不予受理决定书》；
三、江门市新会区人力资源和社会保障局重新对黎某就陈某的死亡申请工伤认定作出处理。
一、二审案件受理费共100元，由被上诉人江门市新会区人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
七、解说
本案的争议焦点为：行政机关应如何理解超过1年的时间限制，以及工作人员如何履行工伤认定申请中的指引义务。在以往处理工伤认定类行政诉讼案件中，争议的焦点往往是行政机关如何判定是否存在劳动关系，如何判定是否在工作时间、地点、原因受伤等，但本案的焦点确定为行政机关如何履行对申请人的指引以及受案审查，以期从源头上更好的保护劳动者的合法权益。本案中，新会区人社局处理工伤认定申请的过程存在三个不当之处。
第一、如何更好的履行指引义务
该局一直认为黎某多次到该局只是进行口头咨询，并且，相关办公室内摆放了相关资料，黎某随时可以取用申请表格，其并未填写该表格，则视为其没有提出申请。这表现出该行政机关在执法过程中的冷漠以及机械，完全忽视了申请人的实际需求，也忽视了申请人对业务流程的不熟悉造成的信息弱势地位。综合本案看，黎某的妻子因交通事故身亡，作为一个正常人，都可以想象到黎某一定会通过工伤申请途径来维护亡妻的合法权益，其绝不会仅仅只是咨询业务，而不办理业务。新会区人社局生硬的割裂了咨询与办理之间的逻辑连接，也违背了一个正常人的心理情感。另外，申请人黎某因为自身知识结构等原因，对专业的行政救济，内部工作流程，各种繁琐的表格等内容完全不熟悉，其和强大的行政机关处在信息完全不对等的地位。此时行政机关的执法人员应该对申请人进行充分详尽的解答、指引，这既是职责所需，也是合理行政、柔性执法的彰显。
第二、如何正确区分受理阶段的形式审查与认定阶段的实体审查的问题
本案中，即使黎某在未能提供交通事故责任认定结果的情况下，这也不影响其享有申请认定工伤的权利。人社局在处理工伤认定类案件中，在涉及到实体性结果的判断时，确实需要考量交通事故的责任划分。但是本案黎某在提出工伤认定申请时，新会区人社局工作人员只需要依照法律规定，审查是否资料齐全，只要齐全就可以立案受理，如果资料不齐全也要一次性告知，此时的审查只是立案阶段的形式审查，也就是说只要审查材料名称与法律规定的目录是否一致。至于材料所反映的内容是否能够支持申请人的请求，能否认定为工伤，那是属于实体性审查的范围。也即，立案受理时的审查标准与受案后进行实体认定的审查标准是完全不同的，如果颠倒了标准，则加重了申请人的义务负担，也与现行法律规定相违背。
第三、如何理解1年的时间限制
《广东省工伤保险条例》第12条规定了1年的申请时间限制。但是从立法的本源来看，工伤保险制度是为了维护和保障劳动者因工作遭受事故伤害时能及时获得救济，毕竟在工业化发达的现代社会，劳动者无论是从身体机能、还是知识结构，都处于弱势地位。该法条只是为了督促申请人尽快履行申请义务，尽快通过行政渠道寻求权利救济，而绝非缩短受伤职工的权利保护期间。法律也没有规定该1年时限属于不变的除斥期间而不适用中止、中断等情形。按照法无禁止即自由的基本法理，当事人应该享有在1年时效中因特殊原因中断而予以扣除时效的权利。
结合本案，黎某作为一个文化水平不高的普通群众，根本无法知道申请工伤认定应该履行哪些程序，更无法分清交通事故责任与工伤责任有什么区别。其在新会区人社局工作人员的指引下，去进行民事诉讼，确认交通事故责任后再申请工伤认定，显然这种行为并非其本人想故意拖延申请时效，相反是黎某在错误指引下尽了自己最大努力为亡妻维权。这种系不能归责于黎某的过错造成的延迟，显然不能让申请人自身来承担责任，因此，本案的1年时效因其提起民事诉讼而中断，对进行民事诉讼期间所占用的时间理应扣除。
综上分析，本案是近来工伤认定类案件中比较典型的案件，反映了行政机关在受理案件的阶段所暴露出的一些问题，包括为民意识不强、指引不明、审查标准混淆等，因此，该案具有一定的新颖性。特别是对于法律设定的1年时间限制的理解，更是凸显出立法者保护劳动者的高瞻远瞩。有鉴于此，在行政诉讼中，把1年的时间限制理解为一种督促劳动者及时行使权利的倡导，而非强制性义务，对依法保护确属因工受伤职工获得救济的权利和途径具有积极的指导意义。
（苏锦健）
【裁判要旨】工伤保险制度是为了维护和保障劳动者因工作遭受事故伤害时能及时获得救济。地方性法规为了督促劳动者尽快履行申请义务，尽快通过行政渠道寻求权利救济，而绝非缩短受伤职工的权利保护期间，劳动者应该享有在1年时效中因特殊原因中断而予以扣除时效的权利。
