（一）首部

1．判决书字号：北京市海淀区人民法院（2013）海行初字第224号行政判决书。

2．案由：不服行政调处。

3．诉讼双方
原告：夏某。
委托代理人：田军，北京市京华律师事务所律师。
委托代理人：阎某。
被告：被告北京市海淀区温泉镇人民政府。
委托代理人：宋廷彦，北京市铸仁律师事务所律师。

4．审级：一审。

5．审判机关和审判组织
审判机关：北京市海淀区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：孙建；人民陪审员：郭焕、陈萍芳。

6．审结时间：2013年8月28日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2012年2月10日，温泉镇政府向北京市海淀区温泉镇太舟坞村村民委员会（以下简称太舟坞村委会）、夏某作出海淀区温泉镇人民政府行政调处书（以下简称行政调处书）。温泉镇政府审查认为，夏某对宅基地面积及补偿款不认可，要求提高宅基地面积及补偿款数额，此要求超出本次腾退安置补偿标准。现腾退奖励期限已过，为保证腾退工作顺利进行，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《温泉镇宅基地腾退安置及补偿方案》和《温泉镇太舟坞村宅基地腾退安置及补偿工作实施细则》的规定，作出调处决定如下：一、太舟坞村委会对夏某进行宅基地置换和货币补偿，宅基地置换及货币补偿标准根据《北京市房屋重置成新标准评估技术标准》和《温泉镇太舟坞村宅基地腾退安置及补偿工作实施细则》的规定执行；二、夏某在调处书下达3日内自行腾退完毕。在调处书下达3日内未腾退的，由太舟坞村委会对夏某实施强制腾退。
2．原告诉称
原告在海淀区温泉镇太舟坞村有合法的宅基地和房屋。太舟坞村委会未按照北京市集体土地房屋拆迁的相关规定取得拆迁许可证，在该村违法拆迁。2012年2月10日原告被约到腾退指挥部商谈补偿安置事宜，未能达成一致。被告的一个工作人员给原告看了被告作出的《行政调处书》（没有编号）。原告要求给原告一份行政调处书，但被告工作人员说给原告三天考虑时间，三天后再来取。2012年2月14日，原告的房屋不知被什么人拆除了，原告拨打110报警，警察将原告带至太舟坞村腾退指挥部，该指挥部人员承认是被告拆除的房屋。原告对被告就原告与太舟坞村委会腾退纠纷作出的行政调处书提出行政复议，北京市海淀区人民政府于2012年4月27日作出海政复决字[2012]37号行政复议决定，以被告作出的行政调处书并非是具体行政行为为由驳回了原告的行政复议申请。原告不服该复议决定，向后经北京市第一中级人民法院、北京市高级人民法院两审，判决撤销了海淀区人民政府作出的上述行政复议决定。2013年4月16日，海淀区人民政府重新作出行政复议决定，维持了被告作出的行政调处书。原告认为，被告作出的行政调处书违反法律规定，被告对太舟坞村委会的行为不仅不予以制止，还向原告下发行政调处书，支持其违法行为，后又根据行政调处书将原告的房屋予以拆除，被告行为显属违法。原告现诉至人民法院，请求依法判令撤销被告于2012年2月10日作出的行政调处书，本案诉讼费用由被告承担。

3．被告辩称
温泉镇太舟坞村宅基地腾退搬迁属于村民自治范围内的议决事项，不涉及违法拆迁；被告认为本机关作出行政调处书的行为，是根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条的规定对太舟坞村委会宅基地搬迁腾退工作的支持和帮助。被告承认作出该调处书的行为确有不妥，未对涉及的当事人的身份、事实部分进行充分调查核实，被告同意撤销该调处书，重新依法处理。

（三）事实和证据
北京市海淀区人民法院经公开审理查明：夏某为北京市海淀区温泉镇太舟坞村（以下简称太舟坞村）村民。2012年2月10日，温泉镇政府针对太舟坞村与夏某作出行政调处书，主要内容为：1、太舟坞村委会对夏某进行宅基地置换和货币补偿；2、夏某在调处书下达3日内自行腾退完毕，在调处书下达3日内未腾退的，由太舟坞村委会对夏某实施强制腾退。夏某不服行政调处书，向北京市海淀区人民政府提起行政复议。2012年4月27日，北京市海淀区人民政府作出海政复决字[2012]37号北京市海淀区人民政府行政复议决定书，驳回了夏某的行政复议申请。夏某不服该行政复议决定，向北京市第一中级人员法院提起行政诉讼，北京市第一中级人员法院作出（2012）一中行初字第3042号行政判决书，判决撤销海政复决字[2012]37号北京市海淀区人民政府行政复议决定书，并判决原复议机关于该判决生效后六十日内对夏某的行政复议申请重新作出处理。北京市海淀区人民政府不服一审判决，提起上诉，北京市高级人民法院（2013）高行终字第2号行政判决书，维持上述一审行政判决。2013年4月16日，北京市海淀区人民政府重新作出第37号行政复议决定书，决定维持温泉镇政府作出的行政调处书。夏某亦不服，遂向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1．温泉镇太舟坞村宅基地腾退安置及补偿工作实施细则，证明太舟坞村宅基地腾退搬迁事项是按照村民自治范围内的议决事项处理，为宅基地置换，不涉及违法拆迁；
2．2012年4月27日，海政复决字[2012]37号行政复议决定书、（2012）一中行初字第3042号北京市第一中级人民法院行政判决书、（2013）高行终字第2号北京市高级人民法院行政判决书，证明海淀区政府作出就行政调处书作出的行政复议决定经行政判决被撤销；
3．2013年4月16日，海政复决字[2012]37号行政复议决定书，证明海淀区人民政府重新作出行政复议决定，维持了行政调处书；
4．夏某身份证（复印件）、夏某户口簿、夏某结婚证、建房审批表、建房施工许可证，证明夏某是被拆除房屋的权利人。

（四）判案理由
北京市海淀区人民法院经审理认为：行政机关应当严格按照法律的规定，在其法定职权范围内行使其行政管理职权。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目的相关规定，具体行政行为超越职权的，判决撤销或者部分撤销。本案中，温泉镇政府就夏某与太舟坞村委会之间搬迁腾退及安置补偿纠纷作出行政调处书，该调处书为夏某设定了具体的义务，对夏某的权益产生了实际影响。但并没有相关法律、法规授权乡镇人民政府可对村民与其所在集体经济组织之间的房屋腾退纠纷进行调处。故，温泉镇政府作出的行政调处书欠缺职权依据，属于超越法定职权，本院应予以纠正。

（五）定案结论
北京市海淀区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目的规定，作出如下判决：
撤销被告北京市海淀区温泉镇人民政府于二○一二年二月十日向北京市海淀区温泉镇太舟坞村村民委员会、夏某作出的《海淀区温泉镇人民政府行政调处书》。
案件受理费50元，由被告北京市海淀区温泉镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。

（六）解说
1．行政调解行为与具体行政行为的区分
行政调解，是指在行政机关的组织下，以国家政策、法律为依据，以自愿为原则，通过说服教育的方法，促使双方当事人友好协商、达成协议，从而解决争议的方法和活动。
具体行政行为是指，行政主体为实现行政管理目标和任务，依职权或应申请而实施的对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的行为。
行政调解是非强制性的纠纷解决程序，无论是在启动还是在协议达成环节都应该以当事人完全自愿为前提。在调解过程中，行政主体与相对人在法律关系中处于平等的法律地位，在行政调解中需要特别强调调解的自愿原则。在调解过程中如果一方当事人认为调解不宜进行下去，行政机关应尊重当事人的意愿，终止调解程序，不能强行作出对行政相对人设定权利、义务的决定。而具体行政行为是依职权作出，不以相对人自愿为前提，且对相对人的权利义务产生实际影响。行政调解是在行政机关的组织下，由相对人之间自愿达成的协议，单纯的行政调解协议并不含有行政机关的行使行政职权的因素，因此此类行为不属于行政诉讼的受案与审查范围。
但在实践中，不能简单以相关行政法律文书的名称判定是否是行政调解行为。实际中，存在很多以行政调解名义作出的对相对人设定权利、义务的行政行为，此类行为具有具体行政行为的性质，属于司法审查的范围。因此，在对以行政调解名义作出的相关行为进行审查时，还需对行政调解的内容进行审查，以确定行政调解是否是相对人之间自愿达成，是否含有行政机关单方对相对人进行权利、义务设定的情况。
本案中，某镇政府作出的行政行为，虽名义上称"行政调处书"，但在该调处书的内容中，并不是相对人自愿达成的协议，而是由某镇政府单方设定了要求贾某腾退房屋、A村对贾某进行补偿等内容，具有明显的权利、义务设定内容，具有具体行政行为的属性，属于人民法院受案范围。
2．行政机关作出行政行为须具备法定职权
依法行政要求行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定。依法行政的内涵可经典表述为"法无明文规定不得任意行政"。依法行政的首要要求就是职权法定。职权法定是指，任何行政权力的来源与作用都必须具有明确的法定依据,否则越权无效,要受到法律追究,承担法律责任。职权法定要求：
首先,行政权力的取得和存在必须有法律依据。行政主体的行政职权必须由法设定或依法授予,否则权力来源就没有法律依据，即权力来源法定；其次,法律一经对行政权力做出规定,也就是对行政权力的范围进行了限定,行政主体必须在法律规定的权限范围内行使其行政职权才是合法的，即权力范围法定；同时,法律不仅为行政主体设定了权限范围(实体),也为其规定了行使职权的方式和过程(程序)。行政主体行使行政职权不仅要依据法定的权限,还要依据法定的程序，即程序法定；最后,职权法定原则还要求行政主体不得越权,如果越权则不具有法律效力。因此,法院及其他有权国家机关可以撤销越权行为或者宣布越权行为无效。
基于上述分析，可见行政机关作出某行政行为必须具有法律上的职权依据，否则则构成越权行政，其法律后果即是行政行为被依法撤销或是无效。本案中，某镇政府没有法定职权可以就搬迁腾退作出课以义务的行政行为，其以行政调处名义作出的对相对人设定义务的调处书，属于无权作出，因此应予以撤销。
（孙建）