1．判决书字号
一审判决书：重庆市第四中级人民法院（2013）渝四中法行初字第00039号行政判决；
二审判决书：重庆市高级人民法院（2013）渝高法行终字第00227号判决书。

2．案由
林权争议行政裁决

3．诉讼双方
原告（上诉人）谢某农村承包经营户。
诉讼代表人谢某。
被告（被上诉人）彭水苗族土家族自治县人民政府。住所地：彭水苗族土家族自治县汉葭街道北门街33号。
法定代表人刘某，该县县长。
第三人代某，农村承包经营户。
诉讼代表人代某。
委托代理人李某。
委托代理人陶某。
第三人彭水苗族土家族自治县保家镇鹿山居委七组。
负责人陈某，该组组长。
第三人彭水苗族土家族自治县保家镇鹿山居委五组。
负责人唐某，该组组长。

4．审级：二审。

5．审判机关和审判组织
一审法院：重庆市第四中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张红梅；代理审判员：蒋明军；人民陪审员：刘维声。
二审法院：重庆市高级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：尹洁；代理审判员：邬继荣、罗华国。

6．审结时间：
一审审结时间：2013年7月8 日。
二审审结时间：2013年12月10日。

1．一审诉辩主张
原告谢某农村承包经营户（以下简称谢某户）诉称， 1995年9月22日，原保家区大河坝乡五四村八组合法将"岩岭树"（又名白岩、石灰窑子）的土地转让给原告之夫李某2承包经营（土地证户主登记为谢某）。2006年，被告依据1995年的转让协议为原告颁发了土地证。第三人代某农村承包经营户（以下简称代某户）的"新桥"林地与"岩岭树"土地四至界限不相邻，且"新桥"是林地，"岩岭树"是土地，不存在包含在"新桥"林地范围内。1996年4月4日，原五四村八组与原郁山镇清平乡龙泉村七组就界限进行过调解，界限已发生变化，代某户的林权证不能证明"新桥"林地包含原告的土地。2004年保家镇政府处理的弃渣场与原告的土地不是同一地块，只针对"新桥"林地，不是现争议的土地，代某是申请撤销土地证，被告却对林地权属进行裁决，改变了请求事项，且在作出处理决定前，没有向原告送达确权申请书副本、举证通知书，剥夺了原告陈述的权利。被告作出的处理决定事实不清，证据不足，程序违法，故请求法院撤销彭水府处〔2012〕7号处理决定，并由被告承担诉讼费用。
被告彭水县政府答辩称，诱发本案争议的原因，是同一块林地内，争议双方各执一份土地证和林权证，存在权属争议，被告有权处理。1973年划自留山时，第三人代某户在原郁山区大河坝乡五四村八组"新桥"处分得一块林地，1986年将"新桥"林地登记在NO.0XXXXX6号林权证上，四至界限为：东至胡兴合土，南至胡兴合土，西至大马路，北至四区界。黔彭公路"三改二"（三级公路改为二级公路）时，将"新桥"林地部分征用为弃渣场。第三人与本组村民庹某、向某，均认为被征用作为弃渣场的林地使用权属自己，而发生争议。2004年保家镇政府作出〔2004〕28号处理决定，确认被征用作为弃渣场的林地由第三人管理使用，并由第三人领取了补偿款。1995年9月22日，原五四村8组村民向某，将第三人"新桥"内的部分地块非法转让给原保家区大河坝乡一村二组（现鹿山居委五组）村民李某2，谢某取名为"岩岭树"，登记在2006年土地证内，四至界限为：东胡兴合，西二级路，南廖中，北庹某2，涵盖了代某"新桥"林地的部分面积。通过现场查勘，原告对第三人林权证上登记的"新桥"林地北边界限存在争议，原告认为四区界在李某2房屋前，第三人认为在吕某房屋前，被告经对证人调查和现场指界，确认四区界在吕某房屋前，争议林地应属第三人。谢某不是鹿山居委七组的成员，鹿山居委5组无权发包属于鹿山居委7组的土地和林地，且该地块2004年保家镇政府已作出处理。本案第一次处理时，彭水县政府向争议双方送达了法律文书，告知了权利义务，并作出〔2011〕5号处理决定，注销原告持有的承包合同编号为0XXXXXXX5号土地证对"岩岭树"土地的登记。因该处理决定未适用法律法规，被告主动撤销。之后，被告依据之前的证据重新作出彭水府处〔2012〕7号处理决定，是对以前申请的继续处理，并未剥夺原告的权利。故彭水府处〔2012〕7号处理决定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人代某户述称，1995年9月22日，向某与李某2签订《占用土地协议书》，将位于白岩的一块责任地转让给李某2修建房屋，但李某2未修建房屋。2003年至2004年，黔彭公路"三改二"时，向某、庹某2位于黔彭二级路边线白岩的责任地全部被征用完毕变成公路，并领取了补偿款。李某2用于建房的土地已不存在。保家镇政府2004年的处理决定已确认，向某、庹某2白岩的土地已被征用，并全额领取补偿款，对争议地弃渣场不享有任何权利。2006年谢某户隐瞒事实，把1998年第二轮土地承包合同花名册上没有登记的"岩岭树"登记在土地证上，北至庹某2界，侵占了第三人"新桥"林地的权属。"岩岭树"土地属鹿山居委七组所有，鹿山居委五组无权发包，其土地证不合法。请求维持彭水府处〔2012〕7号处理决定。
鹿山居委七组、鹿山居委五组未提出陈述意见。

2．一审事实和证据
谢某户系鹿山居委五组集体经济组织成员，在第二轮土地承包时取得了小地名为"高笕坝"田、"李子洞"、"吴永成坡"、"红椿树凼"土的承包经营权，并填入其1998年第二轮农业承包合同清册。1995年9月22日，鹿山居委七组村民向通奎与谢某之夫李某2签订《占用土地协议书》，约定向通奎将其小地名为"白岩"的一块土地转让给李某2用于建房，四至界限为：东至路边线对出56米，西至319线公路界，南至胡显奎边界直出，北至庹某2责任地直出。2006年换发土地证时，谢某将其1998年土地证中没有的"岩岭树"土地登记在其2006年的土地证上，土地证登记的土地有"高笕坝"、"吴家院子"田、"李子洞"、"吴永成坡"、"红椿树凼"、"岩岭树"土，其中"岩岭树"土地的四至界限为：东至胡兴合，西至二级路，南至廖中，北至庹某2，该土地证没有填发日期和承包证编号。谢某户2000年入户调查核实表登记的田土名称与2006年土地证登记的田土名称一致，2000年入户调查核实表登记有田土面积，2006年土地证未登记田土面积，但保存在彭水县农委办理2006年土地证的土地承包情况登记表上承包地块情况的登记为空白。
向某又名向国、向通奎，其1998年承包合同清册登记的土地有"大尧"、"河沟"、"煤炭湾"、"大屋窑"、"芭蕉湾"土、"大坟湾"田，而没有"白岩"或"岩岭树"土地的登记。
原保家区（习惯称五区）与原郁山区（习惯称四区）相邻，代某系"五区界"的村民，现鹿山居委七组村民。70年代，代某户在新桥河边的边坡槽沟地划得单独一块林地。代某户1986年的NO.0XXXXX6号林权证存根登记了小地名"兴桥"（即新桥）、"青杠树丫（垭）口"两块林地，"兴桥"林地四至界限为：东至胡兴合土界，南至胡兴合土界，西至大马路，北至四区界，无面积记载。2003年，国道319线彭水段"三改二（即三级公路改为二级公路）"时，代某户的"新桥"林地靠原四区的一段被征用作为弃渣场而成为平地。代某户与庹某2、向某就该弃渣场权属发生争议。2004年2月22日，保家镇政府作出保家府文〔2004〕28号处理决定，决定内容为："一、争议林地名"新桥"，权属归代某所有，并依法享有收益、使用、处分等权利。二、向某、庹某2319边线新桥段土地已被"三改二"工程征用（已全额领取了征地补偿费），对争议林地"三改二"弃渣场不享有任何权利；已被侵权转让给李某2的林地，由向某负责收回，或退还转让金交（支）付给代某，且向某与李某2的转让协议有关林地部分自始无效。三、"三改二"工程征用该争议林地作弃渣场的补偿费6698.64元，由代某在处理决定生效后，到政府工程负责人处领取。"向某、庹某2不服该处理决定，向彭水县政府申请行政复议。彭水县政府作出〔2004〕8号复议决定，复议决定以保家镇政府只能确认林权，对民事纠纷原则上可调解，不能作出处理决定为由，维持了〔2004〕28号处理决定第一条，撤销第二、三条。〔2004〕8号复议决定已生效，补偿款6698.64元全部由代某户领取。2006年换发林权证，代某户取得彭林证字（2006）第0XXXXX2号林权证，林权证登记了"杨老歪"、"新桥"两块林地。"新桥"林地四至界限为：东至胡兴合土界，南至胡兴合土界，西至公路，北至四区界，面积5.5亩。
2009年10月9日，鹿山居委七组以谢某2006年土地证对"岩岭树"土地登记侵犯鹿山居委七组及代某户的合法权益为由，申请彭水县政府撤销谢某户对"岩岭树"土地承包经营权。在行政处理过程中，保家镇政府调查发现，同一块争议林地，谢某户持有彭水县政府颁发的土地证，代某户持有彭水县政府颁发的林权证，建议彭水县政府撤销谢某户持有的2006年土地证。2011年5月20日，彭水县政府作出彭水府处〔2011〕5号《关于注销谢某户土地证部分内容的决定》，注销谢某户持有的土地承包合同编号为020105095号土地证登记地名为"岩岭树"地块。2012年3月13日，彭水县政府以彭水府处〔2011〕5号决定存在瑕疵作出撤销决定。2012年6月12日，代某户向彭水县政府明确请求事项是撤销谢某户2006年土地承包证对"岩岭树"的登记，并对争议地予以确权。。2012年9月19日，彭水县政府作出彭水府处〔2012〕7号处理决定。决定内容为：争议林地"新桥"由鹿山居委七组所有，代某管理使用，四至界限为：东至鹿山居委五组土，南至胡显云，西至公路，北至庹某土（林地）。谢某户对该处理不服遂向法院提起行政诉讼。
产生本案争议的原因是，谢某户对代某户林权证登记的"新桥"林地北面界址"四区界"有分歧，谢某户主张"四区界"在李某2房屋处，代某户则主张在吕某房屋（吕某现已将房屋出售给许某）处，从而产生本案争议地的权属之争。谢某户的土地证将争议地登记为"岩岭树"，代某户的林权证将争议地登记为"新桥"。
一审法院审理期间组织谢某户、代某户、彭水县政府进行了现场查勘。查明：代某户将其"新桥"林地西邻黔彭二级公路李某2房屋以南的林地已出让给他人建房。争议地位于鹿山居委七组，谢某户称为"岩岭树"土地，代某户称为"新桥"林地，争议地还包括庹某的"新桥"林地和"石灰窑子"土地（另案处理），现为水泥砖厂，中间有一工棚、水池，四至界限为：东至胡兴合土，西至黔彭二级路，南至李某2房屋，北至吕某房屋。在争议地范围内，与李某2房屋相邻的从南往北有张某、张某2的房屋各一幢。谢某户的"岩岭树"土地包含在代某户的"新桥"林地内，代某户在争议地的"新桥"林地范围比谢某户在争议地的"岩岭树"土地范围更大，代某户在争议地的"新桥"林地既包括谢某户的"岩岭树"土地，还包括庹某的"新桥"林地和"石灰窑子"土地。代某户在争议地的"新桥"林地包含在2004年保家镇政府〔2004〕28号处理决定确认的弃渣场范围内，弃渣场范围比本案争议地大，张某、张某2建房的土地原属弃渣场范围， 2004年保家镇政府作出处理决定后，由向某出让后几经转手卖给张某、张某2。按谢某户主张的"四区界"在李某2房屋处，争议地的南半部分属于自己，即土地证登记的"岩岭树"土地，北半部分属于庹某，则本案谢某户与代某户在争议地现场的四至界限为：东至胡兴合土，西至黔彭二级公路，南至李某2房屋，北至水泥砖厂中间的水池、工棚，即庹某土（林地）。代某户主张"四区界"在吕某房屋处，争议之地全部属于自己，即其林权证登记的"新桥"林地。由此，在李某2、吕某房屋之间形成一块大的争议地，其中包括庹某与代某户、谢某与代某户的三块小争议地。谢某户与代某户在本案的争议地范围四至界限为：东至胡兴合土，西至黔彭二级公路，南至李某2，北至庹某土（林地）。
一审被告彭水县政府向一审法院提交了以下证据：
1、申请书、谈话笔录、受理通知书、报告、送达回证；
2、代某户1986年、2006年的林权证及陈述意见、征地补偿花名册；
3、保家府文〔2004〕28号《保家镇政府关于鹿山社区居委七组居民代某与向某、庹某2"新桥"林权争议纠纷的处理决定》、现场草图；
4、彭水府复〔2004〕8号行政复议决定书；
5、（2009）彭法民初字第266号民事判决书；
6、谢某1986年和2006年的土地证，向某1998年的承包合同清册；
7、现场查勘草图；
8、证人冉某、谢某2、向某2的调查笔录；
9、保家镇政府对证人向某3、邹某、向某4、李某3、向某2、向某5、陈某的调查笔录；
10、彭水府处〔2011〕5号处理决定、彭水县政府关于撤销彭水府处〔2011〕5号处理决定的决定、行政裁定书；
11、彭水府处〔2012〕7号处理决定、送达回证、渝府复〔2012〕422号行政复议决定书。
一审原告谢某户向一审法院提交了以下证据：
第一组证据：
1、谢某的身份证；
2、2006年谢某户土地证及2000年入户调查核实表；
3、占用土地协议书；
4、高速公路占用土地协议书；
5、1998年庹某2承包合同清册，2006年、2010年土地证。
第二组证据：
1、陈某的证言；
2、邓某的证言；
3、向某的证言；
4、向某2的证言；
5、庹某2的证言；
6、黄某的证言；
7、王某的证言；
8、彭某的证言；
9、谢某本人陈述。
一审第三人代某户向一审法院提供了以下证据：
1、1998年7月21日谢某、向某第二轮农业承包合同清册；
2、2004年原保家司法所调取证人向某3、邹某、向某4、向某2、向某5、李某3的调查笔录；
3、渝府复〔2012〕422号行政复议决定书；
4、社员自留山分户登记表摘抄件。
一审第三人鹿山居委七组、鹿山居委五组未提供证据。
一审法院对当事人提交的证据认为：彭水县人民政府提供的证据1-11真实、合法、且与本案有关联，对待证事实具有证明力依法予以采信；谢某户提供的第一组证据1、2、3、5真实、合法、与本案有关联，其证明力予以确认，但证据2不能实现其证明目的，证据4不具有真实性；第二组证据2-8不具有证据力，证据1不具有关联性，证据9系本人陈述不能实现其证明目的，对第二组证据依法不予采信；代某户提供的证据1-3真实、合法、且与本案有关联，对待证事实具有证明力依法予以采信；证据4系摘抄件不具有真实性，依法不予采信。

3．一审判案理由
一审法院认为，涉及同一块林地，谢某户与代某户分别持有彭水县政府颁发的土地证、林权证，谢某户与第三人均主张自己对林地享有承包经营权，实质是同一块林地存在权属争议。关于"四区界"界址在什么地方的问题。2006年是在1998年承包经营权的基础换发新证，不是重新发包，承包土地不应有增减。谢某户1998年的土地承包合同清册没有登记"岩岭树"土地，既无证据证明2006年土地证增加登记"岩岭树"土地的原因，也无集体经济组织讨论同意增加的证据。谢某户主张"岩岭树"土地就是1995年向某转让给自己的"白岩"土地，"岩岭树"与"白岩"的四至界限并不一致，而且向某1998年土地承包合同清册并无"白岩"或"岩岭树"土地的登记。私人之间对承包土地的流转，不能改变土地的所有权，即使"岩岭树"由"白岩"演变而来，土地仍属鹿山居委七组，鹿山居委五组不能将七组的"白岩"土地发包给谢某户。2004年，保家镇政府以〔2004〕28号处理决定对与本案有关联的弃渣场已进行了处理，弃渣场虽然四至界限不明确，但庹某、代某户对弃渣场包括本案争议的"新桥"林地无争议。〔2004〕28号处理决定第一条已确认弃渣场由代某户享有承包经营权，第二条确认向某在弃渣场已没有土地，被征用完并全额领取了补偿款，对弃渣场不享有任何权利，第三条确认弃渣场补偿款由代某户领取。虽然因该行政处理决定第二、三条对民事争议进行了处理，被彭水县政府撤销，但该处理决定可佐证向某在本案争议地已无承包土地，谢某户自然也不可能有承包土地。弃渣场的补偿款实际也全部由代某户领取，代某户1986年的林权证与2006年的林权证吻合，弃渣场与代某户林权证登记的"新桥"林地四至界限吻合，证明代某户对弃渣场享有承包经营权，谢某户对弃渣场不享有承包经营权，故谢某户土地证登记"岩岭树"土地的来源不明。谢某户、代某户属原五区的村民，其承包林地、土地只能是在原五区的范围内，不可能在原四区去取得承包林地、土地，如果以李某2的房屋作为四区界，争议地不论是谢某户的或是代某户的，属跨区取得承包林地、土地，不符合情理，也不符合现实。加之证人向某2、谢某2、冉某的证言，均证实四区界在吕某房屋处。根据优势证据规则，排除合理怀疑，可确认"四区界"应在吕某房屋处，彭水县政府确认的"四区界"正确。
关于彭水县政府行政处理程序是否合法的问题。2009年10月，鹿山居委七组申请彭水县政府撤销谢某户对"岩岭树"土地的承包经营权，实质是申请彭水县政府确权。彭水县政府向谢某户、代某户送达的通知书也是林地权属争议通知书，告知了举证期限，同时送达了申请书副本。彭水县政府依据代某户的申请，在第一次行政处理过程中，发现谢某户2006年的土地证与其1998年的承包合同清册不符，且存在权属争议，2011年5月作出注销谢某户2006年土地证对"岩岭树"土地登记的处理决定。因处理决定未引用法律条文，2012年3月彭水县政府又自行撤销并重作。重作期间，彭水县政府又向代某户进行了询问，明确了申请事项是要求彭水县政府撤销谢某户土地证对"岩岭树"土地的登记并确权。同一宗争议地，谢某户、代某户均持有彭水县政府颁发的土地证、林权证，存在一地两证，彭水县政府依法对争议地确权并无不当。谢某户诉称彭水县政府在作出处理决定前，没有向其送达申请书副本、举证通知书，不清楚代某户申请对林地确权的事实，剥夺其陈述权利的理由不成立。

4．一审定案结论
依照《中华人民共和国森林法》第十七条，《林木林地权属争议处理办法》第二条、第三条、第六条、第十条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项，判决：驳回原告谢某户的诉讼请求。诉讼费50元，由原告谢某户负担。

谢某户上诉称，1、处理决定认定事实不清。1995年9月22日至今一直享有"岩岭树"土地承包权并由其管理使用。原保家区大河坝乡五四村八组，合法将"岩岭树"（又名白岩、石灰窑子）土地转让给谢某户之夫李某2承包经营（土地证户主登记为谢某），谢某户一直管理使用至今，四至界限清楚。2006年，彭水县政府依据1995年的转让协议为谢某户颁发了土地证。代某户的"新桥"林地与"岩岭树"土地四至界限不相邻，且"新桥"是林地，"岩岭树"是土地，不存在包含在"新桥"林地范围内的事实。"新桥"林地四至界限不清，西至大马路和北至四区界与现场不符，代某户已将西面公路边属于自己的林地全部转让给他人建房，不存在西至大马路，北至"四区界"。1996年4月4日，原五四村八组与原郁山镇清平乡龙泉村七组就界限进行过调解，界限已发生变化，代某户的林权证不能证明"新桥"林地包含谢某户的土地。2004年保家镇政府处理的弃渣场与谢某户的土地不是同一地块，只针对"新桥"林地，并不是现争议土地，彭水县政府认定谢某户侵犯代某户的合法权益错误。一审判决认定事实不尊重客观事实。一审认定"白岩"与"岩岭树"不是同一地方，纯属不尊重事实。一审判决忽视土地"四区界"与林地"四区界"的区分，将土地"四区界"说成林地"四区界"，导致认定事实出现错误。2、行政处理决定程序违法。本案是应由申请人申请才能启动行政处理程序，但鹿山居委七组并未提出处理申请，彭水县政府存在滥用职权。代某户是申请撤销土地证，彭水县政府却对林地权属进行裁决，改变了请求事项。在作出处理决定前，没有向谢某户送达确权申请书副本、举证通知书，谢某户不清楚代某户申请对林地确权的事实，剥夺了谢某户陈述的权利，行政程序违法。3、一审判决适用法律错误。一审法院判决驳回诉讼请求，属于适用法律错误，混淆行政判决与民事判决的法律规定。一审判决未围绕处理决定合法性进行，而是采用民事诉讼说理方式，混淆行政诉讼与民事诉讼审理方式与侧重点。4、一审法院滥用审判权。超越审判权限审查鹿山居委五组的土地发包权，从而否定谢某土地承包权的取得不合法。土地发包程序是否存在瑕疵，法院无权进行审查。5、一审法院未公平采纳当事人双方的证据。一审法院偏袒行政机关，以律师个人所调查取证不予采纳的理由没有法律依据。请求撤销一审判决和重庆彭水县人民政府作出的彭水府处[2012]7号《彭水苗族土家族自治县人民政府关于保家镇鹿山居委七组与鹿山居委五组林地权属争议的处理决定》。
被上诉人彭水县政府、第三人代某户、鹿山居委七组、鹿山居委五组未提交书面答辩意见。