（一）首部

1．判决书或裁定书字号：（2013）玄行初字第33号

2．案由：不履行机动车驾驶证管理法定职责。

3．诉讼双方：
原告苏某。
委托代理人张太中，江苏裕和律师事务所律师。
委托代理人钱某（系苏某舅舅）。
被告江苏省南京市公安局交通管理局车辆管理所（以下简称南京市车管所）。
法定代表人金某，南京市车管所所长。
委托代理人谈臻，江苏法德永衡律师事务所律师。
委托代理人姜某，南京市车管所干部。

4．审级：一审。

5．审判机关和审判组织。
审判机关：江苏省南京市玄武区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：武圣祥；人民陪审员：单平基、徐莹莹。

6．审结时间：2013年7月30日。

（二）诉辩主张

1、具体行政行为：2012年8月9日，原告向被告提出申领机动车驾驶证申请，申请称：其"在舅舅钱某的指导下，用自家的车子，在封闭的场地学会了驾驶技术，并自学了交通法律法规"。2012年9月24日，被告经审核后向原告发出0000452号《首接责任通知单》，告知：根据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》及《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》（江苏省人民政府第76号令，以下简称《省政府76号令》）第二十二条"学员应当参加驾培经营者的培训"。

2．原告诉称：原告于2012年8月向被告初次申请机动车驾驶证（小型汽车），并按被告的要求提交了书面申请，但被告以"学员应当参加驾培经营者的培训"为由至今未对原告的行政许可申请作出受理决定，原告多次交涉无果。原告认为，原告申请机动车驾驶证符合《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）、公安部111号令的相关规定，《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）也对行政机关受理行政许可申请做了明确规定，被告应依法作出受理决定。为维护原告的合法权益，请求法院依法判决：1、被告受理原告申领机动车驾驶证的申请。2、本案诉讼费用由被告承担。

3．被告辩称：一、被告已依法履行法定职责。2012年8月，原告向被告提出申领机动车驾驶证申请，被告经与南京市交通局驾驶人培训管理处核实，钱某并无教练员资质，且原告学习所使用车辆不是教练车。因此其自学驾驶申领驾驶证的行为，违反了《道路交通安全法》、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》（以下简称《道路交通安全法实施条例》）等法律法规的规定，被告于2012年9月24日，下发了《首接责任通知单》，依法告知其补齐手续后再来办理。被告认为，被告在收到原告的申请后，进行依法审查，并告知原告应当补充提供的相关信息，已依法履行法定职责。二、被告行政行为合法，并无不当。对于机动车驾驶证的申领，被告严格按照《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》以及法律授权的相关部门规章的规定予以办理。其中《道路交通安全法》第十九条规定："申请机动车驾驶证应当符合国务院公安部门规定的驾驶许可条件"；第二十条规定："机动车的驾驶培训实行社会化，由交通主管部门对驾驶培训学校、驾驶培训班实行资格管理，......驾驶培训学校、驾驶培训班应当严格按照国家有关规定，对学员进行交通安全法律、法规、驾驶技能的培训，确保培训质量"。学习机动车驾驶，《道路交通安全法实施条例》第二十条规定："在道路上学习驾驶，应当按照公安机关交通管理部门指定的路线、时间进行。在道路上学习机动车驾驶技能应当使用教练车，在教练员随车指导下进行"[教练车、教练员应当符合《机动车驾驶员培训管理规定》（交通部2006年第2号令）的相关规定]。《省政府76号令》第二十二条还规定了学习驾驶的学员应当参加驾培经营者的培训。从上述法律规定可以看出，申请机动车驾驶证不仅要符合相关驾驶证许可条件（公安部123号令），对申请人的驾驶培训还要通过交通主管部门认定的驾驶培训学校（培训班）的驾驶培训，由驾驶培训学校（培训班）对申请人进行道路交通安全法律、法规以及驾驶技能的培训。综上所述，请求法院确认被告行政行为合法有效，驳回原告诉讼请求。

（三）事实和证据
江苏省南京市玄武区人民法院经公开审理查明：2012年8月9日，原告向被告提出申领机动车驾驶证申请，称："本人苏某在舅舅钱某的指导下，用自家的车子，在封闭的场地学会了驾驶技术，并自学了交通法律法规，学习过程中，没有违反交通安全法规。根据公安部111号令，特申请机动车驾驶证，请在法律规定的时间内予以办理"。训练车牌号：苏A××××0。后被告经核实，钱某并无教练员资质，且原告学习所使用车辆也不是教练车。2012年9月24日，被告向原告发出0000452号《首接责任通知单》（办理驾驶证手续），告知：原告办理驾驶证手续尚不齐全，请补齐手续后再来办理，根据《道路交通安全法实施条例》及《省政府76号令》第二十二条"学员应当参加驾培经营者的培训"。原告为此向本院提起行政诉讼。
本案争议焦点是：被告在收到原告提出的机动车驾驶证申请后，未作出受理决定而是以《首接责任通知单》进行告知，是否构成行政不行为。
针对上述争议焦点，原告认为：一、原告向被告申领机动车驾驶证符合法律规定的相关条件。《道路交通安全法》第十九条第二款规定：申请机动车驾驶证，应当符合国务院公安部门规定的驾驶许可条件；经考试合格后，由公安机关交通管理部门发给相应类别的机动车驾驶证。在公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》中，除了对申请人年龄、身体条件的要求外，并没有对申请人是否应到驾校培训作出要求。因此，只要符合规定的年龄、身体条件，持本人身份证件和医疗机构出具的有关身体条件的证明，就可以到车管所进行申领驾照的考试。且在近期公安部回复网民关于公民直接考驾照等热点问题时，公安部交通管理局回应：我国法律法规没有规定申请驾驶证必须经过驾校培训，但在道路上学习驾驶技术应符合《道路交通安全法实施条例》第二十条有关规定。二、被告不受理原告申领机动车驾驶证的行为违法。被告出具的《首接责任通知单》，变相地拒绝受理原告的申请，其依据主要是《省政府76号令》第二十二条第一款的规定："学员应当参加驾培经营者的培训"。原告认为，公民向公安机关申领机动车驾驶证是一种申请行政许可的行为，被告适用前述规定对原告的申请不予受理，属于适用法律错误。《行政许可法》第十六条第四款规定："法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。"《道路交通安全法》第十九条明确授权国务院公安部门规定驾驶许可条件，因此除国务院公安部门的规定外，其他规范性文件无权增设驾驶许可条件，《省政府76号令》当然也不例外，因此被告将申请人"应当参加驾培经营者的培训"作为考试资格审查的必备条件，是属于无权增设的行政许可条件。《行政许可法》第五十四条第二款规定："公民特定资格的考试依法由行政机关或者行业组织实施，公开举行。行政机关或者行业组织应当事先公布资格考试的报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲。但是，不得组织强制性的资格考试的考前培训，不得指定教材或者其他助考材料。"被告依据的《省政府76号令》中关于"学员应当参加驾培经营者的培训"的规定，明显属于强制性资格考试的考前培训。三、申领驾驶证与驾驶员培训分属两个不同的行政范畴，不可混为一谈。1、申领驾驶证是一种行政许可行为，是公安交管部门根据相对人的申请，经依法审查后，准予其从事机动车驾驶的行为。根据《道路交通安全法》及其实施条例第十九条的规定，只要符合国务院公安部门规定的驾驶许可条件，考试合格后，公安交管部门就应当发给相应类别的机动车驾驶证。2、驾驶员培训是一种行政管理行为，主要体现在交通主管部门对驾驶培训机构的资格管理上。《道路交通安全法》及其实施条例第二十条对此作了原则规定；交通部《机动车驾驶员培训管理规定》（交通部2006年第2号令）对如何管理作了具体规定；江苏省结合本省实际，制定了《省政府76号令》，对教练员、教练车等如何管理又作了详细规定。四、对于《省政府76号令》第二十二条第一款规定与公安部123号令不一致的问题，建议法院送请国务院裁决。公安部123号令属于国务院部门规章，《省政府76号令》属于地方政府规章，两个规章具有同等法律效力。根据《中华人民共和国立法法》第八十六条第（三）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第二款规定，部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。
综上，原告认为，虽然目前大多数人都是通过驾校培训学习驾驶技术从而通过考试领取驾照，但并不能因此而剥夺少数人通过其他方式获得驾驶技能去考试领照的权利，公民在不违反《道路交通安全法》的前提下，有权利选择学习驾驶技术的途径。相关主管部门应当对驾照考试严格把关，而不是通过行政手段来限制公民的自主选择权。本案中，被告在办理申领机动车驾驶证业务时，应当依据《道路交通安全法》和公安部的相关规定，依法受理原告的申请。
被告认为：一、我国现行法律、法规已明确将初学驾驶人员的培训全部纳入"资格管理"的驾培体系之中，并无例外的情况。《道理交通安全法》第二十条明确规定："机动车的驾驶培训实行社会化，由交通主管部门对驾驶培训学校、驾驶培训班实行资格管理，其中专门的拖拉机驾驶培训学校、驾驶培训班由农业（农业机械）主管部门实行资格管理"。该条的第二款、第三款又分别对驾校的培训质量和禁止任何国家机关以及驾驶培训和考试主管部门不得举办或者参与举办驾校提出了要求。而所谓的"资格管理"，通俗的解释就是从事某种活动应有的条件。对此，国家交通部发布的《机动车驾驶员培训管理规定》就对申请从事普通机动车驾驶员培训业务的资格管理提出了六项条件，即：(一)有健全的培训机构；（二）有健全的管理制度；（三）有与培训业务相适应的教学人员；（四）有与培训业务相适应的管理人员；（五）有必要的教学车辆；（六）有必要的教学设施、设备和场地。也就是说，只有全部符合以上六项条件的单位和个人才有可能向交通主管部门申请培训驾驶人员的资质。同样，要学习驾驶技能的公民也只有经过符合"资格管理"认定的驾驶培训学校、驾驶培训班的学习，才具备向当地公安局车管所申请机动车驾驶证的条件。近期公安部信访办公室就网友提出的"公民考驾照是否可不报驾校直接考试"热点问题进行了解答，公安部交通管理局的回应称："我国法律法规没有规定申请驾驶证必须经过驾校培训，但在道路上学习驾驶技术应符合《道理交通安全法实施条例》第二十条有关规定"。这种听起来既不禁止但又严格加以限制的说法似乎是有点矛盾的，但在实际执行中是并不矛盾的。首先，《道路交通安全法》对机动车的驾驶培训实行的是"资格管理"，而在资格管理培训体制内采取何种培训方式并没有穷尽，目前法律仅规定了两种方式即驾驶培训学校和驾驶培训班。其次，申请驾驶证的人员并非都是初学者，还有一部分是已经参加过类似的培训，因各种原因需要重新申请驾驶证的，对这部分人被告经审核后是允许直接考驾驶证的。第三，公安部最新发布的《机动车驾驶证申领和使用规定》（第123号令）除了在第十一条规定了符合年龄和身体条件可以申请机动车驾驶证外，在第十二条又专门规定了"不得申请机动车驾驶证"的九种情形，这其中的第九项就是"法律、行政法规规定的其他情形"。回到本案来看，原告认为其在舅舅的指导下，用自家的车子，在封闭的场地学会了驾驶技术，并自学了交通法规，身体和年龄也符合相关规定，因此就具备了直接向车管所申请机动车驾驶证的条件和权利。而事实上，原告的这一理解是不全面的，是一种误解。因为，不论是公安部现行的123号令，还是原告去年提出交涉时适用的公安部111号令，都是根据《道理交通安全法》及其实施条例而制定出的部门规章。而道路交通安全涉及到多个部门的管理，其中的驾培工作就不归公安部管理，而是由交通部负责。因此，在公安部的123号令第二章机动车驾驶申请第二节"申请"的相关条款中虽然没有明确提到驾培的条件，但在该节"不得申请机动车驾驶证"的九种情形中就明确规定了上述"法律、行政法规规定的其他情形"。而这种"其他情形"当然包括《道路交通安全法》及其实施条例所明确规定的"两个二十条"。同时也包括《省政府76号令》第二十二条所要求的"学员应当参加驾培经营者的培训"的规定内容。江苏省人大常委会制定的于2013年4月1日起正式施行的《江苏省道路运输条例》第五十二条第三款亦规定："申请领取机动车驾驶证的，应当学习机动车驾驶技能，并经机动车驾驶人培训考核合格"。需要说明的是，《省政府76号令》并不存在"增加许可条件"的问题，而是结合江苏省的实际情况，对《道路交通安全法》相关驾培的法律规定所进行的细化落实。对此，在《行政许可法》中均有相关"但书"的规定："法律、行政法规另有规定的，依照其规定"。很显然，对照本案原告提出的申请条件，由于明显缺乏"应当参加驾培经营者的培训"这一必要的申报条件，而这一必要条件又是《道理交通安全法》及其实施条例所明确规定的。因此，当原告向被告提出不经驾校培训直接申请机动车驾驶证的要求后，被告车管所明确告知原告申请不具有受理的条件，希望原告能依据现有法律的规定，参加具有驾培资格的驾校学习。同时为了进一步说明不予受理的原因，被告又向原告苏某下发了《首接责任通知单》，再次告知其应当依法参加驾培学习后才具备申请机动车驾驶证的受理条件。由此可见，被告已依法履行了法定职责，其行政行为合理合法，并无不当。二、现有的机动车驾培市场实行社会化的资格管理模式是必要的，可行的，也是符合国情的，理应得到维护和完善。被告认为《道路交通安全法》所确定的"机动车的驾驶培训实行社会化，由交通主管部门对驾驶培训学校、驾驶培训班实行资格管理"的制度是不应被削弱和突破的。这一制度在当前各个城市车辆、交通、道路配比矛盾突出，拥挤日趋严重的状况下只能进一步地加强和完善。南京市在机动车驾驶培训采取社会化办学的形式上是一直走在全国前列的。私人和民企并没有被排斥在驾校的培训市场之外。需要强调的是，原告所提出的驾培选择方式就是在自家的院子里，在没有教练员资质的人和没有教练车的状况下去学习驾驶技能，这种培训方式实际就是9年前南京市已坚决取缔和整顿的所谓"半陪"业务。应当看到，驾驶培训的社会化并非是可以脱离"资格管理"的自由化和无序化。驾驶车辆包括拖拉机都属于会造成危险的工具，如果没有经过严格的培训，上路驾驶就存在着很大的风险，尤其是在没有教练车和有资质的教练员陪同的状况下上路驾驶就更属违法。需要澄清的是，社会上有这样一种误解，认为目前的驾培和考试是合一的制度，由此造成了驾培市场的垄断，并滋生出腐败。而事实上，机动车驾驶培训在南京市早已经实行社会化了，《道路交通安全法》对此也有明确的禁止性规定。不可否认驾培市场的发展还有相当多不尽人意的地方，驾校之间在培训能力规模化、规范化以及管理手段科学化方面还很不平衡，但这些问题只能在现行法律的构架内，通过更加严格的规范化管理，引入更多的多元化的竞争机制来逐步解决，从而推动南京市驾培市场能更加健康、有序的发展。因此，被告认为，我国现行的对于初学驾驶的人员必须要通过驾校或驾驶培训班的培训考核后才可以申请驾驶证的制度是可行的，也是符合国情的，这种为了公共的整体利益对个人自学范围适当加以限制的做法是必要的，并不构成是对公民学习自主权的所谓侵犯。被告在接待本案原告的咨询和交涉中，已经依法履行了法定的职责，并无任何不当，请求驳回原告的诉讼请求。
上述事实有下列证据证明：
1、原告苏某申请。
2、《首接责任通知单》。
3、原告亲戚袁达文于2010年11月10日领取的机动车驾驶证复印件。

（四）判案理由
江苏省南京市玄武区人民法院经审理认为：被告南京市车管所是南京市机动车驾驶资格许可即办理机动车驾驶证的行政主管部门。原告向被告提出申请办理机动车驾驶证后，被告以《首接责任通知单》的形式告知原告不符合申请办理机动车驾驶证的条件，被告该告知行为对原告申请机动车驾驶资格许可的权利产生影响，原告可以提起行政诉讼。
根据《道路交通安全法》的规定，我国对机动车驾驶资格的行政许可与机动车驾驶技能的培训采取分离管理制度，机动车驾驶资格的行政许可由公安部门负责管理，对机动车驾驶技能的培训由交通主管部门管理。其基本规范由《道路交通安全法》与《道理交通安全法实施条例》规定，其具体管理办法在公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》与交通部《机动车驾驶员培训管理规定》中进行设定。其中公安部制定的《机动车驾驶证申领和使用规定》于2012年9月12日经修订后重新发布，除第五章第四节自发布之日起施行外，其它条款于2013年1月1日起施行。修订后的《机动车驾驶证申领和使用规定》是以公安部第123号令进行发布；修订前的《机动车驾驶证申领和使用规定》是以公安部第111令进行发布。本案原告申请机动车驾驶证与被告发出《首接责任通知单》的时间在2012年8-9月，适用的是公安部以第111令发布的《机动车驾驶证申领和使用规定》；而目前适用的是公安部以第123令发布的《机动车驾驶证申领和使用规定》。《道路交通安全法》第十九条规定："申请机动车驾驶证应当符合国务院公安部门规定的驾驶许可条件"。公安部以111令发布的《机动车驾驶证申领和使用规定》第四条规定："车辆管理所办理机动车驾驶证业务，应当依法受理申请人的申请，审核申请人提交的资料，符合条件的，按照规定程序和期限办理机动车驾驶证"。该规定第十一条规定了申请机动车驾驶证的条件，包括年龄条件与身体条件。该规定第十二条规定了不得申请机动车驾驶证的情形，其中第十二条第（六）项规定：有法律、行政法规规定的其他情形的，不得申请机动车驾驶证。2013年1月1日施行的《机动车驾驶证申领和使用规定》第十二条第（九）项也有相同的规定。《道路交通安全法实施条例》第二十条第一款规定："学习机动车驾驶，应当先学习道路交通安全法律、法规和相关知识，考试合格后，再学习机动车驾驶技能。"第二款规定："在道路上学习驾驶，应当按照公安机关交通管理部门指定的路线、时间进行。在道路上学习机动车驾驶技能应当使用教练车，在教练员随车指导下进行，......"《道路交通安全法》第二十条规定："机动车的驾驶培训实行社会化，由交通主管部门对驾驶培训学校、驾驶培训班实行资格管理，......驾驶培训学校、驾驶培训班应当严格按照国家有关规定，对学员进行交通安全法律、法规、驾驶技能的培训，确保培训质量"。
根据上述规定，可以看出，我国法律、法规对申请机动车驾驶证的条件，并没有规定必须经过驾驶培训学校的培训，但对在道路上学习机动车驾驶技能有明确的规定要求，且对机动车驾驶技能的培训实行资质化管理。机动车驾驶行政许可机关在对申请许可人进行审核时，除对相关年龄条件与身体条件要进行审查外，对不得申请机动车驾驶证的情形也要审查，其中包括对机动车驾驶技能的学习方式，即是否符合《道路交通安全法实施条例》第二十条第一款规定的程序要求和第二款规定的条件进行机动车驾驶技能学习。本案中，原告于2012年8月向被告初次申请小型汽车的机动车驾驶证，并提交了书面申请，但从原告的申请中可以看出，原告在学习机动车驾驶技能之前，并没有根据《道路交通安全法实施条例》第二十条第一款规定的"学习机动车驾驶，应当先学习道路交通安全法律、法规和相关知识，考试合格后，再学习机动车驾驶技能"的程序进行；其学习机动车驾驶技能，也没有使用教练车，在教练员随车指导下进行。被告对原告的申请进行审查后，认为原告的申请不符合《道路交通安全法实施条例》第二十条的规定是正确的。但被告在告知时，没有将该法律条款内容明确写明，行政行为存在一定的瑕疵。
原告在申请与诉讼中都提到，其学习机动车驾驶技能是在封闭的场地中进行，言下之意是指其学习机动车驾驶技能不是在道路上进行的，因此，其学习机动车驾驶技能不适用《道路交通安全法实施条例》第二十条第二款规定的内容。因机动车驾驶技能是实践性非常强，且主要应用于公共道路、又涉及到自身与公共安全的一项技能，其学习过程最终不应当脱离道路，也不应当脱离相应法律制度的调整。原告没有在道路上经过有资质的教练员指导学习过机动车驾驶技能，却要求机动车驾驶行政许可机关许可其在道路上驾驶有高度危险的机动车，显然是不合理的，也没有法律依据。机动车驾驶行政许可机关对其申请不予受理，符合《道路交通安全法实施条例》第二十条第二款规定的要求。
当然，本院也注意到，机动车驾驶技能的法律制度与培训方式，随着时代的发展，需要不断发展与完善。但在现有制度下，以行政许可与培训资质化管理的方式来保证机动车驾驶技能的公共安全是前提条件。行政许可必须根据法律授权进行实施，技能的培训必须通过资质管理来保证。如果说，国家目前对在道路以外进行机动车驾驶技能培训管理方式没有规定，机动车驾驶行政许可机关就没有相应的法律授权，向在道路以外学习机动车驾驶技能人颁发在道路上驾驶机动车资质的权力。
综上所述，被告收到原告提出的机动车驾驶证的书面申请后，经初步审查，认为不符合受理条件，向原告发出《首接责任通知单》，已履行了法定告知义务。虽告知内容存在适用法律不完整之处，但被告不予受理原告申请，要求原告提供参加过符合条件的机动车驾驶技能培训凭证，再申请机动车驾驶证的意思表示明确，该告知内容不违反法律与行政法规的规定，亦不构成行政不作为。因原告未在道路上、经过有机动车驾驶教练资质的教练员指导下学习过机动车驾驶技能，故要求被告受理其申领机动车驾驶证的申请，作出在道路上驾驶机动车的行政许可，本院不予支持。

（五）定案结论
江苏省南京市玄武区人民法院依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告苏某的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告苏某负担。

（六）解说
原告苏某因自学驾驶而向南京市车管所申领机动车驾驶证被拒而诉南京市车管所行政不作为一案后，"申领驾照是否应当经过驾校培训"在各种新闻媒体引起广泛争议，观点不一。期间，公安部在回复网民关于公民直接考驾照等热点问题时，公安部交通管理局回应：我国法律法规没有规定申请驾驶证必须经过驾校培训，但在道路上学习驾驶技术应符合《道路交通安全法实施条例》第二十条有关规定。即"学习机动车驾驶，应当先学习道路交通安全法律、法规和相关知识，考试合格后，再学习机动车驾驶技能。""在道路上学习驾驶，应当按照公安机关交通管理部门指定的路线、时间进行。在道路上学习机动车驾驶技能应当使用教练车，在教练员随车指导下进行，......"。
因机动车驾驶技能是实践性非常强，且主要应用于公共道路、又涉及到自身与公共安全的一项技能，其学习过程最终不应当脱离道路，也不应当脱离相应法律制度的调整。原告没有在道路上经过有资质的教练员指导学习过机动车驾驶技能，却要求机动车驾驶行政许可机关许可其在道路上驾驶有高度危险的机动车，显然是不合理的，也没有法律依据。机动车驾驶行政许可机关对其申请不予受理，符合《道路交通安全法实施条例》第二十条第二款规定的要求。
机动车驾驶技能的法律制度与培训方式，随着时代的发展，需要不断发展与完善。但在现有制度下，以行政许可与培训资质化管理的方式来保证机动车驾驶技能的公共安全是前提条件。行政许可必须根据法律授权进行实施，技能的培训必须通过资质管理来保证。如果说，国家目前对在道路以外进行机动车驾驶技能培训管理方式没有规定，机动车驾驶行政许可机关就没有相应的法律授权，向在道路以外学习机动车驾驶技能人颁发在道路上驾驶机动车资质的权力。
（武圣祥）