（一）首部
1、判决书字号
一审判决书：广州市南沙区人民法院（2013）穗南法行初字第2号行政判决书
二审判决书：广州市中级人民法院（2013）穗中法行终字第423号行政判决书
3、诉讼双方
原告：覃X黎，男。
委托代理人：唐雪榕，广东经国律师事务所律师。
被告：广州市南沙区社会保险基金管理中心。
委托代理人：宋智军，广东纵横天正律师事务所律师。
5、审判机关和审判组织
一审法院：广州市南沙区人民法院
合议庭组成人员：审判长：徐广钧；人民陪审员：陈金好、吴树永。
二审法院：广州市中级人民法院
合议庭组成人员：审判长：庞智雄；代理审判员：余秋白、姚伟。
6、审结时间
一审结案时间：2013年1月25日
二审结案时间：2013年7月31日
（二）一审情况
1.一审诉辩主张
原告覃X黎诉称：原告在用人单位工作期间出现慢性粒细胞白血病，经工伤认定为职业性肿瘤（苯所致白血病），并经鉴定劳动功能障碍程度为三级。2010年12月10日，原告向被告申请领取工伤保险待遇时，在待遇领取方式一栏选择了"方式二"。后被告按此方式向原告发放工伤保险待遇，原告在领取一段时间后发觉该方式并不符合其自身情况，原告系非广东户籍人员，因要与用人单位保持劳动关系，在康复期间需留在本地，无法得到家人照护，身体恢复缓慢，且原告年仅24岁，不可能在往后几十年都与用人单位保留劳动关系。而被告在原告申请工伤保险待遇时，没有向原告详细解释三种申领方式的适用情形及法律后果。原告认为，被告作为法律授权行使行政职权的组织，应当依法行使职权，正确保障公民的权益，但被告没有全面履行其法定义务，导致原告利益受到损害。原告多次与被告沟通要求变更，但被告以需要请示上级为由未作出答复。根据《工伤保险条例》、《社会保险法》等规定，被告作为由法律法规授权行使行政职能的组织，原告对其作出的具体行政行为不服，可提起行政诉讼。由于原告已多次向被告提出申请要求变更工伤待遇发放方式，但被告一直未给予答复及作相应的变更，故起诉至法院，请求：1、判令被告变更向原告发放工伤保险待遇的方式，由"方式二"（职工与原单位保留劳动关系，退出工作岗位的，由工伤基金支付伤残津贴至达退休年龄再办理退休）变更为"方式三"（跨统筹区户籍职工，解除或终止劳动关系并一次性享受工伤保险待遇，与统筹区社会保险经办机构签订协议，由社会保险经办机构计发一次性伤残补助金、伤残津贴及一次性工伤医疗补助金，终结工伤保险关系）；2、本案诉讼费由被告承担。
被告广州市南沙区社会保险基金管理中心（以下简称南沙区社保中心）辩称：一、原告系根据自己意愿选择工伤保险待遇的发放方式，现提出变更无任何法定理由。原告被认定为工伤并进行劳动能力鉴定后，在申领工伤保险待遇时，需要填写《广州市社会保险工伤待遇申请表》（以下简称《待遇申请表》）。在填写《待遇申请表》前，原告所在单位及被告已经向其告知三级伤残可以根据《待遇申请表》背面的三种工伤保险待遇申领方式自己做出选择。原告在清楚相关申领方式后决定选择"方式二"，并亲笔签名加盖指模，原告应当承担由此带来的一切责任和后果。原告以被告存在误导为由要求变更其自行选择的工伤保险待遇领取方式无任何事实依据，不应当予以支持。二、原告选择的待遇领取方式是最能够保障其利益的方式。原告选择的"方式二"是《工伤保险条例》规定的领取方式。被告的工伤认定为职业性肿瘤（苯所致白血病），需要长期的治疗和恢复，花费巨大的治疗费用，从首次治疗开始到2012年7月，工伤和医疗保险基金已经累计为其报销支付了近70万元的医疗费用。而原告现提出变更的第三种待遇领取方式是法定的，具体为："户籍不在统筹地区的一级至四级伤残职工，本人要求解除或者终止劳动关系并一次性享受工伤保险待遇的，可以与统筹地区社会保险经办机构签订协议，由社会保险经办机构按照以下规定支付工伤保险待遇费用，终结工伤保险关系"。如原告从一开始申领工伤保险待遇时即选择这种方式，则其治疗疾病所花费的巨额医疗费用不由工伤和医疗保险基金支付。因此，选择"方式二"比选择"方式三"更能保障原告的利益。综上所述：被告认为原告的变更工伤保险待遇申领方式的请求于法于理均不成立，恳请法院予以驳回。
2、一审事实和证据
广州市南沙区人民法院经公开审理查明：原告覃X黎是广州市某汽车部件有限公司的员工，2009年7月10日因病被诊断患有慢性粒细胞白血病，后被工伤认定为职业性肿瘤。原告经治疗后，于2010年11月1日，由广州市劳动能力鉴定委员会作出穗劳鉴初（2010）18624号工伤职工劳动能力鉴定结论书，鉴定原告劳动功能障碍程度（伤残等级）：三级，医疗期从2009年7月10日至2010年9月14日；生活自理障碍程度（护理依赖等级）：无等级。2010年12月10日，原告向被告南沙区社保中心提交了《广州市社会保险工伤待遇申请表》，请求按规定领取工伤待遇。原告所提交的《广州市社会保险工伤待遇申请表》是从被告处领取。该申请表的最后一栏为：一至四级待遇申领方式选择。该栏提供了三种选择方式，其中方式一：退出生产、工作岗位，终止劳动关系，终身领取伤残津贴；方式二：职工与原单位保留劳动关系，退出工作岗位的，由工伤基金支付伤残津贴至到达退休年龄再办理退休；方式三：跨统筹区户籍职工，本人要求解除或终止劳动关系并一次性享受工伤保险待遇的，应当与统筹地区社会保险经办机构签订协议，由社会保险经办机构计发一次性伤残补助金、伤残津贴及一次性工伤医疗补助金，终结工伤保险关系。而该申请表的背面，即附有"关于一至四级伤残待遇申领方式的说明"，将三种申领方式具体依据的法规条款，以及对待遇的计算方式都作了详尽的罗列。原告在向被告提交申请表时，在表中决定选择上述方式二领取工伤保险待遇。2011年2月22日，被告对原告的申请进行了审核，确定原告从2011年3月1日起开始按上述方式二的申领方式享受工伤保险待遇。根据被告提供的《工伤人员待遇审核表》显示：被告支付给原告的一次性伤残补助金为45360元，月伤残津贴为2517.58元。之后，由于原告的工伤复发，仍需进行治疗，故此，广州市工伤基金管理机构根据工伤保险法规的规定，为原告支付了医疗期费用起始时间2010年9月19日至费用终结时间2011年4月11日的费用164941.85元；医疗期费用起始时间2011年4月25日至费用终结时间2011年7月25日的费用7422.24元；入院时间2011年8月8日至出院时间2011年11月4日的费用219825.93元；医疗期费用起始时间2011年11月23日至费用终结时间2012年1月11日的费用7127.06元；医疗费用起始时间自2012年2月7日至费用终结时间2012年2月7日的费用11292.90元。2012年7月27日，原告以其对工伤保险待遇情况了解甚少，且因其不是广东本地户籍人员，为方便家人照顾自己，准备回原籍休养为由，要求将原告的第二种申领工伤待遇的方式改为第三种方式。被告对原告的上述申请未予接纳。为此，原告又于2012年12月7日向被告递交了《关于工伤待遇异议书》，要求被告准许其变更领取工伤待遇方式，但被告未予采纳。
以上事实，有原告覃X黎提供的非广东省户籍人口身份证、《广州市社会保险工伤待遇申请表》、《变更工伤待遇申领方式申请书》、《工伤待遇异议书》、《工伤职工劳动能力鉴定结论书》，被告南沙区社保中心提供的《工伤人员待遇审核表》、《工伤待遇申请表》、工伤保险门诊医疗费用结算单以及当事人的当庭陈述予以证实。
3、一审判案理由
广州市南沙区法院经审理认为：被告在原告向其申领社会保险工伤待遇时，给予原告选择的三种申领社会工伤待遇的方式，均是依照《工伤保险条例》、《广东省工伤保险条例》相关规定提供的，虽然计算方式不同，但各有特色，均能公平合理地保障工伤职工的权益。被告在原告申领工伤待遇时，发给原告《广州市社会保险工伤待遇申请表》，该表清楚注明了三种领取工伤待遇的形式，且在该表的背面明确记载了三种领取方式的法规依据、具体操作及待遇计算方式。而原告在提交该表时，在表中签名注明其自愿选择第二种领取工伤保险待遇方式，即"职工与原单位保留劳动关系，退出工作岗位的，由工伤基金支付伤残津贴至到达退休年龄再办理退休"。原告称其在作出选择申领方式时，被告并未向其说明三种申领方式的区别，显然与事实不符。因此，本院对其上述主张不予认可。
原告在本案中的诉讼请求是要求被告将其领取工伤保险待遇的"方式二"变更为"方式三"。经查，"方式二"与"方式三"的主要区别在于：选择"方式二"，职工可以在与用人单位保留劳动关系的情况下一次性领取伤残补助费，并按月领取伤残津贴，至达到退休年龄再办理退休；由用人单位与职工个人的伤残津贴为基数，缴纳基本医疗保险费。选择"方式三"，职工与用人单位终止劳动关系，与社保经办机构签订协议，由社保经办机构按工伤保险法规规定一次性支付伤残补助、伤残津贴、工伤医疗补助金及生活护理费（经劳动能力鉴定委员会确认需要生活护理的），之后终止工伤保险关系。从上述两者的比较可以看出，两者在"是否保留与工作单位存续劳动关系"以及"具体的领取时间和计算方式"等方面是有区别的，且选择"方式三"最终会导致工伤保险关系终结。原告在2011年3月已开始按其选择的"方式二"享受工伤保险待遇，特别是在其原有的工伤伤病复发后，工伤保险机构又为其报销了大量的医疗费。现原告在已享受了"方式二"的部分工伤保险待遇后，又要求变更享受"方式三"的工伤保险待遇标准，显然是不合理且难于回转的。鉴于被告为原告发放工伤保险待遇的具体行政行为符合《广东省工伤保险条例》相关规定，程序合法，并未侵犯原告的合法权益。因而，本院对原告要求判令被告变更向原告发放工伤保险待遇方式的诉讼请求不予支持，判决驳回原告覃X黎的诉讼请求。
4、一审定案结论
广州市南沙区人民法院依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告覃X黎的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告覃X黎负担。
（三）二审诉辩主张
南沙区社保中心答辩称：一、一审判决维持南沙区社保中心做出的具体行政行为是合法的。覃X黎提出原审判决没有查明事实，南沙区社保中心在覃X黎签署《广州市社会保险工伤待遇申请表》（下简称《待遇申请表》）时并没有详细告知其相关法律规定及法律风险，导致覃X黎认识错误而选择不适合自己的工伤待遇方式。事实上，在覃X黎填写《待遇申请表》时，南沙区社保中心及覃X黎所在单位广州XX汽车部件有限公司已告知其仔细阅读《待遇申请表》背面的三种待遇申领方式后自行选择，并在《待遇申请表》正面"一至四级待遇申领方式选择"一栏中填写选择何种方式。而覃X黎在了解申领方式之间的区别后，自行决定选择第二种方式领取工伤保险待遇，亲笔签名并加盖指模。且覃X黎选择申领方式之时，正值其第二次医疗期，若选择第三种方式，将于填写申请当日起终结工伤保险关系，一次性领取工伤医疗补助金，其第二次医疗期及以后的医疗费用工伤保险基金将不予支付。因此，对覃X黎而言，当时选择第二种方式申领待遇，是对其非常有利的；而选择第三种方式申领待遇，将无法保障他第二次医疗期之后的巨大医疗费用。可见，覃X黎自行选择方式二，是清楚各种方式的利弊后作出的理性行为。二、医疗费及康复费用属于工伤保险基金的范畴，与各种申领方式配套执行。《广东省工伤保险条例》第四十一条规定：医疗康复和职业康复费用属于工伤保险基金支出项目。覃X黎在选择方式二后的后续治疗，如第二次医疗期、工伤复发，根据《工伤保险条例》第三十六条规定，只有具备"工伤职工"身份才能享受医疗康复和职业康复费用。若覃X黎当时选择方式三终结劳动关系并一次性享受工伤保险待遇，则不再为"工伤职工"身份，不能享受该时段的医疗费用。社会保险的基本原则，是为参保人提供基本的社会保障，但是参保人也不能重复享受待遇。因此，从公平性来说，覃X黎不能在享受了两年方式二的待遇，花费了工伤保险基金为其提供的医疗费用后，又转而申请享受方式三的一次性待遇。工伤保险基金为一至四级工伤职工科学设置待遇申领方式，目的都是为了保障工伤职工的利益，三种申领方式互为平行，计算方法各不相同，难以回退。在本案中，覃X黎已按方式二享受了两年的待遇，在此期间进行了主要的治疗，发生了巨额的医疗费用。因此，南沙区社保中心做出的具体行政行为程序合法，并未侵犯覃X黎的合法权益。三、关于覃X黎认为其选择方式二支付方式不利于其治疗的问题。根据《广东省工伤保险条例》第二十二条、第二十八条规定，覃X黎可不在广州居住，于每年6月和12月提供由其单位或者居住地户籍管理部门出具的生存证明即可。另据广州市医疗保险政策有关规定，职工可申办异地就医。因此，覃X黎认为方式二造成其必须居住在广州，缺乏亲人在身边照顾的理由是不成立的。
(四)二审事实和证据
广州市中级人民法院经审理确认一审法院认定的事实和证据。
(五)二审判案理由
广州市中级人民法院认为，根据《工伤保险条例》（2003年4月27日发布）第三十三条、《广东省工伤保险条例》（2004年1月14日发布）第二十六条、第二十七条第一款第（一）、（二）项之规定，上诉人覃X黎被评定为三级伤残后，其领取三级伤残待遇的方式有三种形式。同时，相关证据显示覃X黎在申领工伤待遇时，南沙区社保中心向覃X黎发送了《广州市社会保险工伤待遇申请表》，该表清晰明了地注明了上述三种领取工伤待遇的形式，且在该表的背面明确记载了三种领取方式的法规依据、具体操作以及待遇计算方式。覃X黎在该表签名并加指印注明其自愿选择第二种领取工伤保险待遇方式。故覃X黎上诉称其在作出选择方式二申领工伤待遇时系出于被迫且南沙区社保中心并未向其说明三种申领方式的区别，理据不足，原审判决对其主张不予认可并无不当。同时南沙区社保中心在发放工伤保险待遇给覃X黎的具体行政行为符合《广东省工伤保险条例》的规定，程序合法，亦未侵犯覃X黎的合法权益。因此原审判决不予支持覃X黎要求判令南沙区社保中心变更向其发放工伤保险待遇方式的诉请亦无不妥。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。覃X黎的上诉理由不能成立，本院不予支持。
(六)二审定案结论
广州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人覃X黎负担。
（七）解说
本案有以下两个问题值得探讨。
一、被告作出发放工伤保险待遇的行政给付行为是否合法
根据《工伤保险条例》、《广东省工伤保险条例》和《广东省工伤保险条例实施细则》的相关规定，工伤职工被鉴定工伤残疾后，按规定享有工伤保险待遇；工伤保险待遇的发放有三种形式，工伤职工申领工伤待遇时，可根据自身情况自主选择发放方式。本案中，原告对被告作出行政给付之前没有履行告知义务，并认为其在信息不对称的情况下作出了非自愿选择，从认为被告作出的行政给付行为违法。首先根据本案查明的事实，被告在原告申领工伤待遇时向其发放了一份《广州市社会保险工伤待遇申请表》，该表清晰注明了领取工伤待遇的三种方式，表的背面明确列举了各种领取方式的法规依据、具体操作规程和待遇计算方式。考虑到上表释明内容不存在难以理解的技术内容，原告覃X黎也不存在生理或心理方面的认知缺陷，因此可以认为被告已就三种领取方式的计算方式、法律后果等内容向原告作出了明确且有效的告知，并不存在原告信息不对称的情形。另外，原告在提交该表时，在表中注明其自愿选择当前的第二种领取工伤保险待遇方式，考虑到其作为完全行为能力人，可清晰根据自身实际情况辨别各种工伤保险待遇领取方式的优劣并作出选择，其选择第二种领取方式是其自主意愿的表达。综上，被告经依法向原告履行了告知义务，并依据原告自愿选择的方式作出了工伤保险待遇行政给付行为，该行为合法。
二、行政给付行为合法，相对人可否申请变更行政给付内容
本案中，被告对原告发放工伤待遇的行为性质上属于行政给付。根据《工伤保险条例》、《广东省工伤保险条例》和《广东省工伤保险条例实施细则》的相关规定，工伤保险待遇行政给付行为作出之前，允许行政相对人的意志参与其中，由其在法律的框架下自主选择工伤保险待遇发放方式。但是，在待遇领取方式一经选定，并通过主管部门审核确定后，该行政行为确定的具体内容可否根据当事人的申请产生变更？我国现行行政法律法规并没有对"职工在工伤待遇领取期间可否请求变更工伤待遇领取方式"这一问题作出明确规定，那么法律对某些重要利益是否应当给予保护的问题没有作出明确安排时，行政主体又是否可以为相对人创设利益？
行政法领域有两个重要的法律原则：法律保留原则和信赖利益保护原则。法律保留原则，作为最能体现行政法特色的法律原则，要求行政主体只有在法律作出了明确规范的情况下，才能按照法律规范作出相应的行政行为。因此，在法律没有明确授权的情况下，行政机关不得随意为当事人创设利益。而根据信赖利益保护原则，行政相对人或其他利害关系人对行政机关作出的行政行为产生了某种信赖利益，并且这种利益因其具有正当性而应该得到保护时，行政机关不得随意撤销行政行为。信赖利益保护原则的贯彻，使具体行政行为一经作出便具有确定力。回到本案中，覃X黎自主选择的工伤待遇发放方式一经南沙区社保中心依法确定，随即产生了具体行政行为的确定力，据此该具体行政行为非经法定程序不得随意改变，行政相对人必须遵守和实际履行该行政行为规定的义务。在法律对行政给付行为的变更作出明确规定前，行政机关亦应当严格遵循现有法律制度，不得擅自作出变更。
有观点认为，严格按照上述法律原则来判定工伤保险待遇领取方式一经确定便不得变更，会有损相对人利益。理由是，《工伤保险条例》制定了三种工伤保险待遇发放方式的初衷便是为了确保各种情形的工伤职工的合法权益均能得到有效保护，更大范围实现公平合理，而现今社会就业情况复杂、人口流动性大、户籍变化频繁，工伤保险待遇领取方式一经确定便不得变更的模式，对职工在最初选择领取方式时的审慎程度和全面性考虑显得过于严苛。进而提出在法律没有对某种利益是否应当得到保护作出明确表态时，行政机关是否应当考虑按照合理性原则来为相对人创设利益。笔者认为，按照上述情况行政机关是否应当为相对人创设利益，从行政行为合理性原则出发，也应当谨慎判断该种利益是否应当给予保护，以及保护该种利益会否影响到公共利益。本案中，被告如追求所谓的个案正义而为覃X黎创设利益，允许其根据自身实际情况的变化申请变更社会保险待遇申领方式，那么无疑会破坏现行工伤保险待遇发放体制下既成的社会秩序，损害其他工伤保险待遇领用者甚至更广泛的社会利益。行政给付的目的在于赋予行政相对人一定的物质权利及其他相关权益，应当坚持公平、公正的原则，对符合条件的相对人一律平等实施，不得差别对待。因此，为保证公共利益优先，保障社会公平，被告不宜局限于个案公平，擅自改变现有的制度规则为覃X黎创设利益。至于现有各种工伤保险待遇发放方式之间的转换制度尚待完善的建议，我们认为可以考虑建议国家在立法层面，从顶层设计着手加以完善，以确保工伤保险基金制度实现最大使用效益。
综上，原审法院判决不予支持原告覃黎黎要求判令被告南沙社保基金管理中心变更向其发放工伤保险待遇方式的诉请，以及二审法院维持一审判决是正确的。
（何彤文、刘慧娟）
【裁判要旨】工伤保险待遇行政给付行为作出之前，允许行政相对人的意志参与其中，由其在法律的框架下自主选择工伤保险待遇发放方式。但是，在待遇领取方式一经选定，并通过主管部门审核确定后，随即产生了具体行政行为的确定力，据此该具体行政行为非经法定程序不得随意改变，行政相对人必须遵守和实际履行该行政行为规定的义务。
