(一)首部
1、判决书字号
一审:广州市白云区人民院(2013)穗云法行初字第193号行政裁定(2013年8月5日)。
3、诉讼双方
原告:孙X,男。
被告:被告广州市白云区物价局。
法定代表人雷某,局长。
委托代理人:李某,该局工作人员。
5、审判机关和审判组织
一审法院:广州市白云区人民院。
合议庭组成人员:审判长:赵溪雯;人民陪审员:罗汝标陈秀娥。
(二)诉辩主张
原告孙X诉称:原告于2012年12月2日在广州家广超市有限公司新市店购买皇室麦片(高钙)一包且附赠物品,售价为人民币22.8元。买回家后,原告发现该商品的钙含量为每100克含211毫克,达不到高钙的要求,馈赠物品也没有如实标示品名、数量等信息,属于没有任何标签信息的三无假冒伪劣产品。2012年12月5日,原告向被告提交一份《关于广州家广超市有限公司新市店价格欺诈之举报函》,对家广超市价格欺诈违法行为向被告举报。被告于2013年1月10日作出《关于"广州家广超市有限公司新市店"价格举报办结告知书》(以下简称《告知书》)。原告认为,行政机关作出的具体行政行为应当有法律依据及证据佐证,但是被告所作出的《告知书》没有任何证据支持,也没有任何法律法规的支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项之规定,请求法院撤销被告作出的《告知书》,并判决被告限期重新作出具体行政行为。
被告广州市白云区物价局辩称:一、我局发出的《告知书》并非具体行政行为,依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告作为举报人向我局举报有关事项,我局就举报事项进行了查处,并对原告发出了告知书,该告知书没有对举报人的权利义务产生任何实际影响,也不具有可供执行的内容,仅仅是告诉原告其举报行为的查处情况,因而不是一个具体行政行为,依法是不可诉的。二、我局对原告举报的事项及时进行了调查处理,以事实为依据,依法依程序完成了查处行为。我局收到原告的举报函后,及时按照《价格违法举报行为规定》的有关规定开展了相关工作。2012年12月12日,我局向广州家广超市有限公司新市店发出了检查通知书,2013年1月9日,我局的两名行政执法人员对该超市进行了现场检查,提取了相关证据,并制作了调查询问笔录和检查登记表。根据现场取得的证据,检查发现该超市存在违反明码标价规定的价格违法行为,根据《关于商品和服务实行明码标价的规定》、《中华人民共和国价格法》第四十二条及《价格违法行为行政处罚规定》第十三条的规定,我局对其进行了当场处罚,《穗云价检处(当场)【2013】1号处罚决定书》。2013年1月10日,我局向原告发出了《告知书》,告知原告有关价格举报我局已经办结。我局的上述做法符合《中华人民共和国价格法》以及《价格违法行为举报规定》等相关规定。请求法院依法驳回原告起诉。
(三)事实和证据
广州市白云区人民法院经公开审理查明:原告于2012年12月2日在广州家广超市有限公司新市店(以下简称家广超市)购买皇室麦片(加钙)一包且附有赠品,价格为人民币22.8元。后原告发现该产品的钙含量达不到卫生部规定的高钙要求,且馈赠物品不如实标示品名和数量,认为家广超市的行为属于以次充好,馈赠物品属于假冒伪劣商品。原告遂于2012年12月5日向被告递交《关于广州家广超市有限公司新市店价格欺诈之举报函》。被告受理后,于2012年12月12日向家广超市发出穗云价检通(2012)103号检查通知书,对该超市进行检查。2013年1月9日,被告对该超市的客服主管袁某制作了调查询问笔录。经检查,被告查实:2012年12月2日,该超市销售商品包装品名为皇室麦片(加钙),而标价牌品名为皇室麦片(高钙),该超市存在部分商品标价牌所标示的品名和该商品包装标示的品名不一致的价格行为,违反明码标价规定。被告于2013年1月9日当场向家广超市开具穗云价检处(当场)【2013】1号《当场处罚决定书》,决定对该公司给予:1、警告;2、罚款1000元。2013年1月10日,被告向原告发出穗云价访【2013】1号《关于"广州家广超市有限公司新市店"价格举报办结告知书》,告知:该局根据"皇室麦片"商品在新市店的实际销售情况,认为不存在以此手段诱骗消费者购买的情形。因此,认定该店销售"皇室麦片"商品包装品名的附加说明与标价签品名的附加说明不一致的问题,构成价格欺诈行为的依据不足。该《告知书》于2013年1月10日送达原告。原告认为,被告没有依法认定家广超市存在价格欺诈行为无法律依据及证据支持,对该告知书不服,诉至本院,要求判决撤销被告作出的上述告知书,被告限期重新作出具体行政行为。
以上事实,有申请认定价格欺诈举报函、价格举报办结告知书、检查通知书、检查登记表、商品实物照片、当场处罚决定书及当事人陈述等证据证实。
(四)判案理由
白云区法院经审理认为:最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条规定"公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围:......(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为"。第四十四条规定"有下列情形之一的,应当裁定不予受理;已经受理的,裁定驳回起诉:(一)请求事项不属于行政审判权限范围的;......"。本案中,被告向原告发出告知书只是其对原告举报情况进行查处的告知行为,并未对原告的权利义务产生实际影响,被告作出告知书的行为并非具体行政行为,也不具有可撤销性。现原告起诉要求撤销被告向其作出的告知书并限期重新作出,因被告向原告作出的告知书对原告的权利义务并不产生实际影响,根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第六项的规定,本案原告的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此,对原告的起诉,法院依法予以驳回。原告主张被告作出告知书的行为会对其向被告进行索赔的权利产生影响,对此,法院认为,实际可能对原告索赔权利产生影响的是被告对家广超市进行查处的具体行政行为,而并非被告向原告作出告知书的行为,因此法院对原告的该项意见不予采信。
(五)定案结论
广州市白云区人民法院综上所述,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第(四)项、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第六项、第四十四条第一款第一项之规定,裁定如下:
驳回原告孙X的起诉。
(六)解说
本案涉及行政告知书的可诉性。告知书就其名称而言,属于一种告知行为,告知的内容可以是相对人的法定权利,也可以是有权部门已经作出的处理结果,还可以是行政部门对相对人投诉情况的说明。行政机关告知行为因针对的事项不同而具有不同的法律性质,其行为是否可诉,需要考察以下因素:
一是考察行政机关是否具有法定的告知义务以及这种告知行为对当事人的权利义务是否产生实际影响。如果行政机关具有作出告知的义务,且该告知行为对行政法律关系的产生、变更或者消灭产生影响的,应当属于可诉的准行政行为;如果行政机关没有作出告知的法定义务,且该告知行为对行政法律关系的产生、变更或者消灭未产生影响的,则属于事实行为,不属于可诉的行为。本案中,被告广州市白云区物价局出具的《关于"广州家广超市有限公司新市店"价格举报办结告知书》是对原告孙X价格违法举报行为调查结果的一种答复,并非具体行政行为,且未对原告的权利义务产生实际影响,不具有可诉性。尽管原告主张被告作出告知书的行为会对其向被告进行索赔的权利产生影响,但实际可能对原告索赔权利产生影响的是被告对家广超市进行查处的具体行政行为,而并非被告向原告作出告知书的行为。
二是考察行政机关是否具有法定的告知义务以及这种告知行为对当事人的权利义务是否产生实际影响。告知行为是否仅仅构成行政行为的中间性程序。如果构成行政行为的中间性程序,则一般不属于可诉的行为。例如,在行政处罚程序中,对于符合法定的行政程序条件的,可以进行听证。行政机关应当在听证的7日前,告知当事人举行听证的时间、地点。这里的"告知"构成了听证程序中的一个中间性程序,不具备可诉性。但并非所有的中间性程序的告知行为都不具有可诉性,要根据具体情况而定。例如,城市管理部门作出《责令限期拆除告知书》,告知相对人未经批准擅自设置户外广告设施违法,拟责令其自行拆除,并告知申请人享有陈述权、申辩权和听证权及提出陈述、申辩和听证的期限。行政相对人不服,是有权对该告知行为提起诉讼的;因为,城市管理部门所作责令限期拆除告知书,虽然是办理行政案件程序中对相对人所作的拟处理通知,并非对相对人作出的最后处理决定,但,城市管理部门在告知书中已经确认相对人人未经批准擅自设置户外广告设施违法,直接影响着申请人的权利义务,应当属于行政复议受理范围。
三是考察告知行为是否构成行政决定的构成要件。有的告知行为属于行政决定的构成部分,即告知构成了行政决定的生效要件和载体。在一般情况下,行政机关在作出行政决定时必须通过一定的书面形式体现出来,此时告知行为构成行政决定的要件,并不具有独立性和可诉性。对于这种通知行为不服的,实际上是对行政决定不服,应当以该行政决定为诉讼标的提起行政诉讼。例如,公安部门在作出行政处罚之前,向相对人出具的《行政处罚告知笔录》的行为要依附于其后续的行政处罚决定行为,本身缺乏独立性,不能单独的影响公民、法人或其他组织的合法权益,不具有可诉性,如对行政处罚不服,应以行政处罚决定为诉讼标的提起行政诉讼。
(许伟)
【裁判要旨】行政告知书是否可诉,需要从三个方面进行判断:其一,行政机关是否具有法定的告知义务以及这种告知行为对当事人的权利义务是否产生实际影响;其二,告知行为是否仅仅构成行政行为的中间性程序;其三,告知行为是否构成行政决定的构成要件。