（一）首部
1、判决书字号
一审判决书：扬州市邗江区人民法院（2012）邗行初字第0022号
二审判决书：扬州市中级人民法院（2013）行终字第0009号
3、诉讼双方
原告孙某1（上诉人）。
原告孙某2（上诉人）。
原告孙某3（上诉人）。
三原告共同委托代理人（上诉人）齐某。
被告（被上诉人）江苏省高宝邵伯湖渔政监督支队，住所地在扬州市扬子江中路732号。
法定代表人董某，该支队支队长。
委托代理人陈某，该支队副支队长。
委托代理人左某，该支队渔政管理处处长。
第三人高邮市高邮镇西塔社区居民委员会，住所地在高邮市高邮镇西后街34号。
法定代表人汤某，该社区主任。
委托代理人谢某，该社区党支部书记。
委托代理人蒋春贵，江苏日出律师事务所律师。
5、审判机关和审判组织
一审法院：江苏省扬州市邗江区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：曹松青；代理审判员：陈慧；人民陪审员：石泽中。
二审法院：江苏省扬州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李春蓉；审判员：王岚林；代理审判员：徐沐阳。
6、审结时间：
一审审结时间：2012年12月12日。
二审审结时间：2013年3月6日。
（二）一审情况
1、被诉具体行政行为
2011年9月14日作出的苏高渔[2011]08号渔业行政许可决定。
2、一审诉辩主张
三原告诉称：被告于2011年9月14日作出的苏高渔[2011]08号渔业行政许可决定认定的事实与实际不符，违背公平、公正基本原则，损害了原告的合法权益。第一、苏高渔[2011]01号公告规定，申请人资格应满足两点：一是必须持有合格的渔业捕捞许可证；二是只能对自己定置渔具范围内的芡实捕捞提出申请。第三人西塔社区居委会既没有合法的渔业捕捞许可证，也非合法的村级集体经济组织，故只有三原告才是唯一符合条件的合格申请人；第二、苏高渔[2011]06号公告规定，交纳竞买保证金是一种“自愿”行为，且没说明“未在拍卖会开始前交纳竞买保证金将被取消竞买人资格”。公告中并未写明具体交纳保证金的地点，被告也未告知原告交纳保证金的地点，造成原告无法交纳保证金；第三、2号和3号渔业水域中的芡实为原告种植，并非自然生长、自由采捕的芡实，不属于高宝邵伯湖水生植物捕捞管理的范围，原告就其依法种植之所得应享有所有权。综上所述，三原告要求依法撤销被告作出的苏高渔[2011]08号渔业行政许可决定。
被告辩称：被告作出的行政许可决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。第一、西塔社区居委会具有申请人资格。01号公告明确符合申请人资格的有三种类型：一是持有合格的内陆渔业捕捞许可证且作业场所确定在上述范围内的从事定置渔具捕捞的渔民；二是这些渔民所在的村级集体经济组织；三是这些渔民所在的渔业专业合作经济组织。符合这三种类型的组织和个人都具有申请人资格。西塔社区居委会虽然为实行村民自治、协助行政的组织机构，但又赋予它经营管理集体资产、代行集体经济组织的职能。西塔社区居委会经渔民代表同意，由社区作为代表，以社区名义申请捕捞许可，符合捕捞芡实许可申请人的资格。第二、自愿交纳保证金即意味着申请人可取得竞买人资格，不交纳保证金即意味着申请人自愿放弃竞买人资格，原告不交纳竞买保证金就自愿放弃了竞买人资格。2011年9月9日上午，拍卖会现场有会计专门接受交纳保证金。原告到达竞买地点后，被告也多次提醒，反复告知参加拍卖会需要先交纳保证金，但原告不愿交纳，故原告的诉称没有事实依据。第三、原告主张2号和3号渔业水域的芡实资源归其所有与法无据，即使原告在国有渔业水域私自种植芡实的情况属实，也属违法行为，违法行为不受法律保护。综上所述，原告的诉求没有事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人述称：西塔社区居委会的性质并非纯粹的城市居民委员会，西塔社区获得芡实捕捞许可的程序合法，原告的起诉没有事实和法律依据，请求予以驳回。
3、一审事实和证据
扬州市邗江区人民法院一审审理查明： 2011年8月3日，被告高宝湖渔政支队发布苏高渔[2011]01号公告，就高宝邵伯湖水生植物芡实捕捞许可的范围、申请人资格、申请程序、期限等事项作出公告。01号公告发出后，被告共收到包括西塔社区居委会及三原告在内的12份许可申请。2011年8月16日，被告发布苏高渔[2011]02号公告，对申请不重叠的水域作出临时捕捞许可的公示；对申请重叠的水域，告知各申请人可相互协商，协商成功的，被告采取审查的方式作出临时捕捞许可决定，协商不成的，采取招标、拍卖等公平竞争的方式作出临时捕捞许可决定。截至2011年9月2日，三原告与第三人西塔社区居委会就重叠水域的芡实捕捞未协商达成一致。2011年9月3日，被告发布苏高渔[2001]06号公告，公示对申请重叠水域芡实捕捞许可采用拍卖方式，并公告了拍卖时间、地点、标的、竞买人范围和拍卖程序等。2011年9月9日，被告组织召开拍卖会，就重叠水域芡实捕捞许可进行拍卖。拍卖会现场，被告有会计专门接受竞买保证金，并多次提醒原告需要交纳竞买保证金，告知三原告如果不交纳竞买保证金将会被取消竞买人资格。由于三原告在拍卖前未缴纳竞买保证金，被告按照规定宣布取消了三原告竞买人资格。2011年9月13日，被告作出苏高渔[2011]07号渔业行政许可决定，将高宝邵伯湖1-3号渔业水域的芡实捕捞临时许可给第三人西塔社区居委会。2011年9月14日，被告作出苏高渔[2011]08号渔业行政许可决定，对原告孙某3、孙某1提出的2号渔业水域申请不予渔业行政许可，对原告孙某2提出的3号渔业水域申请不予渔业行政许可。三原告不服，于2011年11月10日向江苏省海洋与渔业局申请行政复议，江苏省海洋与渔业局于2011年12月30日作出行政复议决定，维持高宝湖渔政支队2011年9月14日作出的苏高渔[2011]08号渔业行政许可决定。
上述事实有下列证据证明：
第一组：1、单位法人证书一份；2、江苏省海洋与渔业局苏海人[2003]10号关于转发省编委《关于省高宝邵伯湖渔业生产管理委员会办公室（省高宝邵伯湖渔政监督管理站）等机构更名的批复》的通知一份，该组证据证明被告具有渔业行政许可的主体资格。
第二组：1、苏高渔[2011]01号、02号、06号公告各一份；2、西塔社区行政许可申请一份；3、三原告行政许可申请各一份；4、孙志安等8人申请书各一份；5、孙志安等8人撤回申请书各一份；6、西塔社区定置渔具渔民情况表一份；7、西塔社区大簖户与西塔社区集体申请芡实养护及开发利用许可达成一致人员名单一份；8、送达回执五份；9、江苏省行政事业单位资金往来结算票据一份；10、视听资料一份；11、证明一份；12、江苏省海洋与渔业局苏海复决[2011]1号行政复议决定书一份，该组证据证明被告作出的苏高渔[2011]08号渔业行政许可决定认定事实清楚，程序合法。
4、一审判案理由
扬州市邗江区人民法院一审审理认为：一、捕捞高宝邵伯湖的芡实资源，属于《中华人民共和国渔业法》规定的在内水从事捕捞水生植物的渔业生产活动，故应当遵守该法的相关规定。被告高宝湖渔政支队系江苏省海洋与渔业局直属的依法对高邮湖、宝应湖、邵伯湖渔业水域实施管理的渔政监督管理机构，根据《中华人民共和国渔业法》第二条、第二十三条第二款、《江苏省渔业管理条例》第十八条第一项的规定，依法有权对捕捞高宝邵伯湖芡实资源实施行政许可进行监督管理。二、被告对高宝邵伯湖的芡实资源捕捞许可的水域、申请人条件、申请程序等事项进行公告后，受理了包括第三人在内的12份捕捞许可申请。因三原告与第三人对同一水域芡实资源捕捞未协商达成一致，被告对申请重叠的水域决定采取拍卖的方式实施捕捞许可，符合行政许可法的相关规定。三、西塔社区居委会作为村民自治组织，代行集体经济组织的职能，符合定置渔具渔民所在的村级集体经济组织条件，具有芡实捕捞许可申请人的资格。四、在拍卖会现场，被告有会计专门接受竞买保证金，并多次提醒原告需要交纳竞买保证金，告知其如果不交纳竞买保证金将会被取消竞买人资格，而三原告以种种理由拒绝交纳竞买保证金。据此，被告按照竞买程序取消三原告竞买人资格，并对三原告作出不予许可的决定，该决定认定事实及适用法律正确。五、原告提供的2003年5月11日芡实种植光盘视听资料，无法证明2011年9月14日被告行政许可决定中的芡实资源为三原告种植，且三原告未依法取得养殖证，即使种植芡实，亦不受法律保护。
5、一审定案结论
扬州市邗江区人民法院依据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告孙某1、孙某2、孙某3要求撤销被告高宝湖渔政支队2011年9月14日作出的苏高渔[2011]08号渔业行政许可决定的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告孙某1、孙某2、孙某3负担。
（三）二审诉辩主张
上诉人孙某1、孙某2、孙某3上诉称：1、一审判决认定上诉人拒绝缴纳保证金，没有证据支持，且与事实相悖。被上诉人高宝邵伯湖渔政支队没有告知上诉人交纳竞买保证金的地点，在上诉人准备了保证金的情况下，不告知交纳地点，拖延上诉人交纳竞买保证金，并编造理由取消上诉人的竞买人资格。2、一审判决认定“原告无法证明芡实资源为三原告种植”，不符合事实。2号和3号渔业水域中的芡实为上诉人种植，并非自然生长、自由采捕的芡实，不属于高宝邵伯湖水生植物捕捞管理的范围，且上诉人种植水域远不止2号和3号渔业水域；上诉人就其依法种植之所得享有所有权。3、一审判决认定西塔社区居委会具有芡实捕捞许可人的资格，没有法律依据。西塔社区不具有申请人资格，上诉人是唯一有资格的申请人。就2号、3号渔业水域芡实资源捕捞许可权不存在申请范围重叠，被上诉人高宝邵伯湖渔政支队无实施竞卖活动的现实基础。4、一审判决认定“被告对申请重叠的水域决定采取拍卖的方式实施捕捞许可，符合行政许可法的相关规定。”没有法律依据。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销苏高渔[2011]08号渔业行政许可决定。
被上诉人高宝邵伯湖渔政支队辩称：1、被上诉人向法庭提交了当时设有会计、多次提醒上诉人交纳保证金和上诉人拒绝交纳保证金的证据，一审判决认定事实清楚。2、被上诉人有权对高宝邵伯湖水生植物实施管理，上诉人种植芡实行为不能成立。2号和3号渔业水域不属于国家规定用于养殖业的水域，上诉人没有申请在上述水域从事养殖生产，没有养殖证，也没有提供种植芡实的有效证据，其主张的芡实资源“所有权”不受法律保护。3、西塔社区居委会具有芡实捕捞申请人资格。村委会具有经营管理集体资产、代行集体经济组织的职能。西塔社区居委会是持有合格的内陆渔业捕捞许可证且作业场所确定在2号、3号渔业水域范围内从事定置渔具捕捞的渔民所在的村级集体经济组织，具有申请人资格。4、对申请重叠的水域决定采取拍卖的方式实施捕捞许可符合《中华人民共和国行政许可法》的规定，竞卖程序合法，请求维持原判。
（四）二审事实和证据
扬州市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。
（五）二审判案理由
扬州市中级人民法院二审认为：第一，《中华人民共和国渔业法》第二条规定：“在中华人民共和国的内水、滩涂、领海、专属经济区以及中华人民共和国管辖的一切其他海域从事养殖和捕捞水生动物、水生植物等渔业生产活动，都必须遵守本法。”第二十三条第一款规定：“国家对捕捞业实行捕捞许可证制度。”本案被上诉人高宝邵伯湖渔政支队具有对其管辖范围内的水生植物芡实的捕捞进行管理、准许捕捞许可的行政职权，上诉人对此亦无异议。第二，《中华人民共和国渔业法》第十一条规定：“国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。……”上诉人如果在涉案的2号、3号渔业水域种植芡实，应当获得职能部门的养殖许可，本案上诉人未能提供获得该项许可的证据；并且上诉人也不能证明其在2号、3号渔业水域种植了芡实。因此，上诉人上诉称其对2号、3号渔业水域种植的芡实享有所有权、这些芡实不属于高宝邵伯湖水生植物捕捞管理的范围，不能成立。第三，《行政许可法》第十二条规定：“下列事项可以设定行政许可：……（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；……”本案对于芡实捕捞的许可，属于上述法律规定的可以设定行政许可的事项。《行政许可法》第五十三条第一款规定：“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”被上诉人高宝邵伯湖渔政支队对捕捞申请重叠的水域决定采取拍卖的方式实施捕捞许可，符合上述规定。该法第五十三条第二款规定：“行政机关通过招标、拍卖等方式作出行政许可决定的具体程序，依照有关法律、行政法规的规定。”由于目前尚无相关法律法规规定行政机关通过招标、拍卖等方式作出行政许可决定的具体程序，故拍卖程序应当遵循公平竞争的原则。本案被上诉人高宝邵伯湖渔政支队对芡实捕捞许可设定的竞卖程序，并不违反公平竞争的原则，其竞卖程序合法。被上诉人高宝邵伯湖渔政支队将拍卖成交款作为渔业资源增值保护费，并非单方面制定渔业资源费的金额。上诉人所持被上诉人高宝邵伯湖渔政支队单方面制定渔业资源费的金额、违反《渔业资源增值保护费征收使用办法》的理由，不能成立。第四，被上诉人高宝邵伯湖渔政支队于2011年9月3日发布苏高渔[2011]06号公告，公示对申请重叠水域芡实捕捞许可采用拍卖方式，并公告了拍卖时间、地点、标的、竞买人范围和拍卖程序等，并于2011年9月9日组织召开拍卖会，就重叠水域芡实捕捞许可进行拍卖。上诉人若要取得2号、3号渔业水域芡实捕捞许可，应当按照拍卖要求的程序进行。由于在拍卖会现场上诉人没有交纳竞买保证金，被取消竞买人资格，被上诉人高宝邵伯湖渔政支队据此决定对上诉人的申请不予许可，并无不当。上诉人提出被上诉人高宝邵伯湖渔政支队不告知交纳地点、拖延上诉人交纳保证金、拒收保证金，无证据证实。第五，本案上诉人起诉的是被上诉人高宝邵伯湖渔政支队于2011年9日14日作出的苏高渔[2011]08号《渔业行政许可决定书》，该决定书是对上诉人的申请不予许可；将高宝邵伯湖1-3号渔业水域的芡实捕捞临时许可给西塔社区居委会的是苏高渔[2011]07号决定，因此西塔社区居委会是否具有申请人资格与本案没有关联。其次，村委会具有经营管理集体资产、代行集体经济组织的职能。西塔社区居委会是持有合格的内陆渔业捕捞许可证且作业场所确定在2号、3号渔业水域范围内从事定置渔具捕捞的渔民所作的村级集体经济组织，具有申请人资格。
（六）二审定案结论
扬州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
（七）解说
本案中，就西塔社区居委会是否符合村级集体经济组织的条件，即西塔社区居委会是否具有申请人资格问题，存在争议。一种观点认为：西塔社区居委会不是合法的村级集体经济组织，不符合定置渔具渔民所在的村级集体经济组织的条件，不具有芡实捕捞许可申请人资格。另一种观点认为：居民委会员是“村民自治组织”，代行集体经济组织的职能，因此，具有芡实捕捞许可申请人资格。对此，笔者同意第二种观点。
首先，从定义来看，村民委员会是基层群众性自治组织，实行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，是我国农村实行的村民自治制度的主要组织载体。村民委员会是一种在法律、法规范围内组织群众办理自己事情的组织，代表本村村民利益的组织，具有广泛的群众性。
其次，从职责定位来看，《村委会组织法》规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源、保护和改善生态环境。”说明村民委员会在集体土地等资产的管理方面，可以代行村级集体经济组织的职权。
第三，从管理职能来看，村民委员会具有法定性、普遍性、稳定性的特点，更适合作为集体经济所有权的代表，维护集体的经济利益。村民委员会依照法律规定，管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产。村民委员会由村民选举产生，代表全体村民的利益，故属于全体村民集体所有的财产，由村民委员会来管理，更能体现出是集体所有，而不是某些人所有的性质。在没有设立村一级集体经济组织的地方，由村委会来管理村集体经济或者代行集体经济组织的职能，完全符合法律规定。
综上所述，本案一、二审判决认定第三人西塔社区居委会符合定置渔具渔民所在的村级集体经济组织的条件，具有芡实捕捞许可申请人资格的认定是正确的。
（陈慧）
【裁判要旨】居民委会员是“村民自治组织”，代行集体经济组织的职能，因此，具有芡实捕捞许可申请人资格。
