(一)首部

1、判决书字号
一审判决书：江苏省滨湖区人民法院（2013）锡滨行初字第0021号判决书。
二审判决书：江苏省无锡市中级人民法院（2013）锡行终字第0034号判决书。

2、案由：工商行政处罚。

3、诉讼双方
原告（上诉人）：无锡康嘉福生物科技有限公司，住所地无锡市建筑西路567-569号第二十五层。
法定代表人邵某。
委托代理人顾某，该公司职员。
委托代理人邓建和，上海汇茂律师事务所律师。
被告（被上诉人）：无锡市滨湖工商行政管理局，住所地无锡市滨湖区滴翠路98-2号。
法定代表人陈某，该局局长。
委托代理人丁某、赵某，该局工作人员。

4、审级：二审。

5、审判机关和审判组织
一审法院：江苏省无锡市滨湖区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：杨波；审判员：朱加嘉；人民陪审员：徐孔荣。
二审法院：江苏省无锡市中级人民法院
合议庭组成人员：审判长：何向东；审判员：孙宏；代理审判员：王强。

6、审结时间
一审审结时间：2013年7月5日。
二审审结时间：2013年9月11日。

（二）一审诉辩主张

1、被诉具体行政行为
2013年4月19日，无锡市滨湖工商行政管理局（以下简称滨湖工商局）作出锡工商滨案[2013]00631号处罚决定书，认定无锡康嘉福生物科技有限公司（下称康嘉福公司）销售的食品标签、说明书所标注保质期为24个月，而产品执行标准规定的保质期为12个月，该行为破坏了食品安全管理制度，可能对消费者的人身健康产生危害。该局按照《中华人民共和国食品安全法》（下称《食品安全法》）第四十八条第三款、第八十六条第二项规定，决定责令原告改正违法行为，并处罚：1、没收库存的"康嘉福归元宝（植物饮液系列）"304套；2、没收违法所得283989.75元；3、处货值金额2倍的罚款计1764000元。

2、原告康嘉福公司诉称
其公司因销售一批食品外包装标注和说明书保质期印刷错误的"康嘉福归元宝（植物饮液系列）"产品，于2013年4月19日被滨湖工商局行政处罚（行政处罚决定编号为锡工商滨案[2013]00631号）。其公司的食品经营行为是合法的和诚实的，印刷错误导致食品外包装标注和说明书上显示食品保质期为24个月，实际按照产品执行标准该食品保质期为12个月，该行为应当由生产者承担责任。被告依照《中华人民共和国食品安全法》（下称《食品安全法》）相关条款对其公司作出行政处罚决定，属于滥用职权、定性与适用法律错误。其诉至法院，要求撤销滨湖工商局对其作出的锡工商滨案[2013]00631号处罚决定。

3、被告滨湖工商局辩称
其根据调查事实对原告作出行政处罚，康嘉福公司所销售的植物饮液产品的外包装标注、说明书上的生产日期标准为24个月，明显超出企业执行标准中的12个月。康嘉福公司作为销售贴自有商标品牌的食品的贴牌经营者未尽审慎查验义务，将该批食品大半销售、赠送，是违反食品安全法律规定的行为，应当予以行政处罚。其对康嘉福公司所作的行政处罚事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求驳回原告诉讼请求。

（三）一审事实和证据
江苏省无锡市滨湖区人民法院经公开审理查明：康嘉福公司于2012年3月至12月期间从天基权研究院购买并销售了一批"康嘉福归元宝（植物饮液系列）"。该批产品一共购进1800套，进价198元/套，销售1200套，销价490元/套，作为公司庆典礼品赠送客户296套，库存304套（库存304套标注的生存批号：20120501，生产日期：2012年5月3日，有效期至2014年5月2日，已被扣押）。该批产品的瓶装、盒装和说明书上均标注的保质期为：24个月，而该产品执行标准Q/TJQ0001S-2011第5.5保质期一栏中载明的是"在符合本标准规定的贮运条件下，产品自生产日期起为12个月"。以上1800套的货值金额882000元，1200套的销售额为588000元、购进成本237600元，已缴税金66410.25元。
涉案"康嘉福归元宝（植物饮液系列）"系由中山公司生产，研发单位为天基权研究院，该产品包装规格为100ML*3瓶/盒，2盒/套，食品生产许可证号为"QS501206010280"。康嘉福公司与天基权研究院签订购销合同，贴"康嘉福"自有品牌商标经销上述产品。在滨湖工商局调查期间，该研究院与重庆恒奇印务有限公司各提供情况说明1份，反映包装盒上24个月保质期是印刷校对错误所致。2013年1月22日，康嘉福公司张贴召回公告，对涉案产品进行召回。
2013年1月11日滨湖工商局立案调查，同年1月22日，对库存的304套植物饮液系列产品予以强制扣押。同年4月19日，滨湖工商局作出锡工商滨案[2013]00631号处罚决定，认定康嘉福公司销售的食品标签、说明书所标注保质期为24个月，而产品执行标准规定的保质期为12个月，该行为破坏了食品安全管理制度，可能对消费者的人身健康产生危害。考虑康嘉福公司积极配合调查，采取召回公告措施，符合从轻处罚的规定，按照《食品安全法》相关规定，决定责令当事人改正违法行为，并处罚1、没收库存的"康嘉福归元宝（植物饮液系列）"304套；2、没收违法所得283989.75元；3、罚款货值金额的2倍即1764000元。同月22日库存的304套植物饮液系列产品被罚没。康嘉福公司不服，诉至本院。
上述事实有下列证据证明：
1、锡工商滨案[2013]00631号处罚决定书及送达材料，证明依法作出行政处罚决定；
2、行政处罚听证告知书及送达材料，锡工商滨听告字（2013）蠡第0318号，证明依法告知听证权利;
3、实施强制措施决定书及财物清单，解除强制措施决定书及财物清单、物品处理记录，延长扣押期限决定书，（检测、检验、检疫、技术鉴定）期间告知书及送达材料，证明依法对涉案物品采取扣押强制措施的情况;
4、立案来源登记表、立案审批表、案件调查终结报告、案审会记录、行政处罚案件有关事项审批表、案件审核表、行政处罚决定审批表、听证报告等，证明依法履行内部审批程序；
5、行政处罚听证通知书、听证申请书、行政处罚听证公告及证据提取单、听证笔录、听证授权委托书及身份证明、原告听证期间提供的《关于"植物饮液"包装印刷错误的回复》及《关于包装盒印刷错误的说明》各一份，证明依法履行听证程序，听取原告的申辩；
6、现场检查笔录2份、询问（调查）笔录3份及原告授权委托书、原告营业执照及食品流通许可证复印件、重庆中山医药保健品有限公司（下称中山公司）的营业执照及生产许可证复印件、重庆天基权量子医学发展研究院（下称天基权研究院）营业执照复印件、中山公司人员构架图1份、照片提取单4份及植物饮料生产工艺流程工艺操作规程1份、生产许可标签样式1份、产品外包装照片14份、产品说明书2份、产品出厂检验报告及许可证发证检验报告复印件各1份、具有产品标识的部分外包装盒、滨湖工商局向重庆市卫生局调取的生产标准Q/TJQ0001S-2011备案复印件及原告提供的该标准复印件各1份、康嘉福公司与天基权研究院签订的购销合同复印件1份、康嘉福公司进货发票复印件及销售发票复印件、原告于2013年1月14日提供"关于重庆天基权量子医学发展研究院进货及产品销售说明"1份、原告提供的2013年3月13日"关于我公司向重庆天基权量子医学发展研究院进货及产品销售说明"、原告于2013年1月22日张贴的召回公告照片及公告原件各1份，证明原告销售的"康嘉福归元宝（植物饮液系列）"与标签、说明书所载内容不符，以及该食品进货、销售、库存情况、货值金额及违法所得等违法事实；
7、被告向重庆市工商行政管理局、重庆市质量技术监督局邮寄的协助调查函（锡共商滨协字2013第0218-1、0218-2号）及快递单据、重庆市质量技术监督局的复函，证明被告向相关部门调取企业执行标准的过程；
8、2013年4月19日江苏省菩德食品安全检测技术有限公司对涉案原告销售的植物饮液出具的《检测报告》，显示原告销售的涉案食品的检测项目符合Q/TJQ0001和GB2760标准要求；

（四）一审判案理由
江苏省无锡市滨湖区人民法院经审理认为：食品安全关系到公众身体健康和生命安全。《食品安全法》第三条规定，食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，保证食品安全，对社会和公众负责，接受社会监督，承担社会责任。第四条第三款规定， 国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。第四十八条第三款规定，食品和食品添加剂与其标签、说明书所载明的内容不符的，不得上市销售。《食品安全法》第八十六条第二项规定，违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额二倍以上五倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂。
康嘉福公司所销售的康嘉福归元宝（植物饮液系列），有食品生产许可证，属于食品范畴，其外包装标注和说明书上的保质期与产品执行标准不一致，康嘉福公司作为贴牌销售的经营者，销售外包装标签注明保质期为24 个月，实际保质期为12个月的食品的行为，破坏了食品安全管理制度，侵害了消费者的合法权益。关于原告康嘉福公司提出的《食品安全法》第八十六条第二项"生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂"的内容中不应包括原告这样的销售者，而特指既生产且销售的商家，该主张旨在免除其作为销售者对标注、说明书等是否符合法律规定的查验义务、免除其违法销售不应上市流通的食品的法律责任。本案中，作为食品经营者的原告，虽然在采购食品时查验了供货者的许可证和食品合格证等证明文件，但未对食品标签是否符合国家的规定进行核对、查验，且其未严格履行查验货物的行为，可能导致不特定的消费者服用已过期的食品，造成食品安全隐患，危害消费者的生命健康。原告认为《食品安全法》第四十八条第一款规定，生产者对标签、说明书上所载明的内容负责，故应免除其销售者责任，该主张混淆了产品生产者和经营者各自应当承担的法律责任。国家工商行政管理总局2009年作出的第43号令《流通环节食品安全监督管理办法》中明确规定，禁止食品经营者经营：食品的标签、说明书不符合《食品安全法》第四十八条第三款规定的食品，食品经营者应当对贮存、销售的食品定期进行检查，查验食品的生产日期和保质期。可见产品经营者对于食品的保质期负有严格的核对与查验义务。故本院对于原告提出的上述免责意见，不予支持。
滨湖工商局在立案后，依法进行调查取证，采取强制措施扣押库存食品，并经过听证和告知等处罚程序，符合法律规定。因康嘉福公司积极采取召回已销售食品的行为，滨湖工商局依据《食品安全法》相关规定，给予没收产品和违法所得，处货值金额二倍罚款的处罚，处罚幅度适当。
综上，滨湖工商局对康嘉福公司违法经营行为进行的行政处罚，事实清楚、适用法律正确、处罚程序合法。康嘉福公司要求撤销滨湖工商局对其作出的行政处罚决定的诉讼请求，本院不予支持。

（五）一审定案结论
江苏省无锡市滨湖区人民法院依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，作出如下判决：
驳回原告无锡康嘉福生物科技有限公司的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告无锡康嘉福生物科技有限公司负担。

（六）二审情况

1、二审诉辩主张
上诉人康嘉福公司上诉称
产品保质期标注错误与上诉人无关，应由生产者承担责任，上诉人作为经营者已经履行相应法律义务，主观上无过错，客观上无违法行为；行政处罚决定和一审判决适用法律错误，上诉人不属于本案处罚的对象。请求撤销一审判决，撤销被上诉人的行政处罚决定。
被上诉人滨湖工商局答辩称
上诉人作为经营者，查验食品合格证明文件应尽到合理注意义务，作为贴自有商标的总经销单位，兼有生产组织者身份，理应对食品标签、说明书内容负责，上诉人主观上存在过失；本案所用的处罚条款适用于流通领域，包括食品经营者。请求驳回上诉，维持一审判决。

2、二审事实和证据
江苏省无锡市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3、二审判案理由
江苏省无锡市中级人民法院经审理认为：《中华人民共和国食品安全法》第四条第三款规定，"国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。"被上诉人滨湖工商局具有对辖区内食品流通领域实施监督管理的行政职责。食品安全法第四十二条第一款规定，预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明生产日期、保质期、产品标准代号等事项。第八十六条规定了对于生产经营无标签的预包装食品或者标签、说明书不符合本法规定的食品，生产经营者应当承担的法律责任。本案中，康嘉福公司作为总经销商，经营的自有品牌"康嘉福归元宝"植物饮液属于预包装食品范畴，该植物饮液的标签、说明书将产品标准所要求的12个月保质期标注为24个月，严重违反了产品标准的要求，也违反了食品安全法关于标签、说明书的要求，存在食品安全隐患，属于不得上市销售的食品。作为总经销商的康嘉福公司应当承担相应的法律责任。滨湖工商局经核查发现这一情况后，对康嘉福公司立案调查，对公司的相关人员进行了询问，对涉案食品的生产厂家进行了调查，收集了相关证据。根据康嘉福公司的申请，举行了听证会，听取了康嘉福公司的陈述、申辩意见。最终对该公司作出行政处罚决定，根据食品安全法第八十六条的规定，给予没收产品和违法所得，并处以货值金额二倍罚款的处罚。滨湖工商局的这一行政处罚行为，事实清楚、适用法律正确、处罚程序合法、处罚幅度适当。康嘉福公司提出保质期的错误标注是供货单位和印刷公司的错误导致，其本身并不明知，也不存在过错，不应当适用食品安全法第八十六条对其实施处罚的上诉意见。食品安全法第八十六条对"生产经营"的表述，均包括生产者和经营者两类主体，且康嘉福公司作为该品牌植物饮液的总经销单位应当尽到审慎的查验职责，应当认真核对产品标准，包括保质期标注是否错误。康嘉福公司认为自己不存在过错的理由不能成立。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。

4、二审定案结论
江苏省无锡市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人康嘉福公司负担。

（七）解说
本案中滨湖区工商局在查处本起处罚金额高达200万的行政处罚案件过程中，调查工作比较细致，与跨区域的工商、质监部门合作，对生产企业、印刷企业和销售单位都进行了核查，对案件事实把握比较到位，所以在诉讼过程中，双方当事人对案件事实以及调查、扣押、罚没、听证、送达等程序均无异议。本案的争议焦点是工商局作出的行政处罚法律依据适用是否准确。
《食品安全法》 第二条规定，在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法：（一）食品生产和加工（以下称食品生产），食品流通和餐饮服务（以下称食品经营）；（二）食品添加剂的生产经营；（三）用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备（以下称食品相关产品）的生产经营；（四）食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品；（五）对食品、食品添加剂和食品相关产品的安全管理。 供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守农产品质量安全法的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定。法条对食品生产和食品经营做了定义，但是在该法通篇多处出现了食品生产经营者的概念，而滨湖工商局用作行政处罚法律依据的第八十六条第（二）项规定亦是如此。（该条规定为： 违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额二倍以上五倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂。）在这里原被告双方对食品生产经营者的定义产生了分歧，原告康嘉福公司认为生产经营者特指从事自己生产自己销售的特殊食品行业，而被告滨湖工商局认为生产经营者是包括了食品生产或者食品经营各个食品流通环节的群体。法院则认为从《食品安全法》的立法背景上看，过去关于食品安全的规定散见于《食品卫生法》、《产品质量法》等法律法规中，由于食品行业的迅猛发展，导致食品安全事件屡次发生，《食品安全法》应运而生，其目标就是规范食品生产经营活动，防范食品安全事故发生，保障食品安全，保障公众身体健康和生命安全。具体看该法第三条规定，食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任。由此可见，该法中多次出现食品生产经营者的概念绝不会是特指自产自销的小众食品群体，而是将生产和经营的各个流通领域予以吸纳。
另外，本案中的康嘉福公司在食品经营者中的角色也是比较特殊的，有别于超市、商场等一般经营者，其所生产的保健饮品是贴上其自有品牌的，该公司属于贴牌经销商，其对于自由品牌的包装、执行标注的查验义务和了解程度明显高于一般经销商。康嘉福公司利用对法律条款的错误理解为自身的不负责行为开脱和规避，法院应当运用司法裁判方式予以制止，维护行政机关依法行政的权威。
（朱加嘉）