（一）首部

1.判决书字号：山东省东营市东营区人民法院（2014）东民初字第329号民事裁定书。

2.案由：财产损害赔偿纠纷。

3.诉讼双方
原告：万某。
原告委托代理人：张某。
被告：东营市东营区六户镇人民政府。
被告委托代理人：李欣、李云龙。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：山东省东营市东营区人民法院。
审判员：高敏。
合议庭成员：张俊峰、郑建芳

6.审结时间：2014年6月19日。

（二）诉辩主张

1.原告诉称
被告于2006年10月为原告签发了村镇规划选址意见书，批准原告建设住宅，之后，被告委派六户镇村镇建设服务站和邱家村村民委员会为原告进行施工前的定位放线测量后由原告组织人力开工建设。房屋建好后两月发现该住宅比其他村民住宅低达0.57米。经被告实地考察后发现此现象系镇建委放线失误所致。于是被告制定出两套解决方案，但原告均认为于法无据，无法认同。经过3年的协商，被告于2013年3月8日出具了"关于六户镇邱家村万某反映房屋问题信访事项答复意见书"（六户镇信访复字第6号），然而该意见书仍坚持先前的处理意见，原告仍无法满意。被告委托镇建委的放线行为导致的不良后果是一种违约行为，目前使得原告房屋在雨天受到严重浸泡，室内阴暗潮湿，被告理应对原告承担必要的赔偿义务。原告诉请判令被告赔偿原告拆除不合格建筑以及重建房屋费用400000元；案件受理费及鉴定费用由被告承担。

2.被告辩称
被告东营市东营区六户镇人民政府辩称，被告的确存在过错，但对该过错产生的损失，被告已与原告及其他利益受损方进行了积极处理，并达成了及时赔偿。原告的诉讼请求缺乏相应的法律依据，应驳回原告不合理、不合法的诉讼请求。

（三）事实和证据
山东省东营市东营区人民法院经公开审理查明：原告系东营市东营区六户镇邱家村村民。2006年5月8日，因原告万某在六户镇邱家村建房，被告东营市东营区六户镇人民政府的职能部门六户镇村镇建设服务站工作人员为原告定位测量放线并验线。2006年10月，东营市东营区六户镇村镇建设服务站为原告补发编号为东02-六2006005村镇规划选址意见书，载明：建设项目名称为住宅，建设规模162㎡，用地面积396㎡，项目选定的地点和位置邱家村。该村镇规划选址意见书中的遵守事项同时载明，本书是准许使用村镇规划区内建设用地的法律凭证，是村镇规划区内各类建设项目符合村镇规划，准许办理土地批准手续和申请开工的法律依据。本书所需附图与附件由批准机关依法确定，与村镇规划选址意见书具有同等的法律效力。2007年4月，原告所建的住宅完工。原告所建房屋比其他村民住宅低0.50米。
2007年6月4日，万广北、万德军、万联防、原告万某向被告反映新建房屋水平线低于村庄规划。2007年8月8日，东营市东营区六户镇村镇建设服务站与东营市东营区六户镇邱家村村民委员会签订协议，对上述四户房屋建房水平低于村庄规划出具两套解决办法，一是给予建房户50000元作为一次性终结处理补偿费用；二是给予建房户110000元购买其房屋，一次性终结处理。2007年8月9日，万广北、万德军、万联防分别与东营市东营区六户镇村镇建设服务站签订协议，约定：东营市东营区六户镇村镇建设服务站、测量验线技术员、邱家村村民委员会、邱家村村庄规划负责人、建设施工队伍对该事件均负有相关责任；六户镇村镇建设服务站、邱家村村民委员会一次性付给50000元作为经济补偿；以后各方均不得追究任何责任，也不得再行提出其他任何要求。

（四）判案理由
山东省东营市东营区人民法院经审理认为：东营市东营区人民法院经审理认为：六户镇村镇建设服务站为原告万某建房定位、放线的行为是按照被告东营市东营区六户镇人民政府的指令并代表被告履行监督、管理职责的行为，不属于民事案件受案范围。原告申请对涉案房屋的价值、拆除费用及重建费用进行鉴定，不予准许。

（五）定案结论
依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项之规定，裁定如下：
驳回原告万某的起诉。

（六）解说
本案处理难点主要在于对乡镇人民政府为村民建房放线行为的定性
首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》规定，被告对原告建设住宅行为具有监督、管理的法定职责。国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第八条规定，村庄、集镇规划由乡级人民政府负责组织编制，并监督实施。第十八条规定，农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过，使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。山东省实施《村庄和集镇规划建设管理条例》办法第六条规定，村庄、集镇规划由乡级人民政府负责组织编制，并监督实施。第九条第四款规定，村庄建设规划的主要内容包括：......有关技术经济指标等。第十一条第二款规定，村庄建设规划，须经村民会议讨论同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准。第二十二条第二款规定，农民建房，应当向乡级人民政府提出开工申请，经审查批准并定位验线后，方可开工。第三十四条规定，村庄、集镇的规划建设实行监察制度，由县级人民政府建设行政主管部门和乡级人民政府依法对村庄、集镇的规划建设进行监督检查。第三十五条规定，农村居民未经批准或者违反法规的规定建设住宅的，乡级人民政府进行处罚。《东营市村镇规划建设管理暂行办法》第六条规定，乡镇人民政府负责本行政区域内村镇规划建设管理工作。第二十一条规定，在村庄规划区内建设住宅，应当由本人提出申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意、乡镇人民政府审查并出具选址意见书后，报县区国土资源部门审核，由县区人民政府批准。第二十六条规定，在村庄规划区内建设住宅，应当向乡镇人民政府提出开工申请，经审查批准并定位验线后，方可开工。由以上的法律及行政法规、地方性法规可以看出，农民建设住宅的程序是：
第一步，农民向村民委员会提出建房申请；
第二步，村民委员会报乡镇人民政府建设部门批准；
第三步，乡镇人民政府审核发给农民"选址意见书"；
第四步，开工前，农民向乡镇人民政府提出开工申请；
第五步，乡镇人民政府建设部门到现场定位、测量，确定所建房屋的四至及地基高度，并放线、验线；
第六步，农民根据乡镇人民政府建设部门放线开工建房。
第七步，房屋竣工后，农民向建设行政部门申请验收，验收后，方可交付使用。
从相关的法律规定及农民的建房程序可以看出，乡镇人民政府建设部门向农民核发选址意见书后，农村不能擅自开工，必须经乡镇人民政府建设部门定位、放线、验线后，方可开工。核发选址意见书、定位放线、验线均系乡镇人民政府建设部门的法定职责，因行政机关履行法定职责过程中给相对人造成损害，可要求行政赔偿。
其次，原、被告之间不存在民事合同关系。根据法律规定，民事合同是平等的主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。原、被告不是平等的民事主体，原告对被告的定位放线只能履行，所以原、被告之间不是平等主体的设定权利、义务的合同关系，更不是原告所主张的承揽合同关系。如果说原、被告存在合同关系的话，也是行政合同关系，因被告违约，原告应提起行政诉讼。村镇规划选址意见书的批准机关系原告的职能部门六户镇村镇建设服务站，其遵守事项中载明"所需附图与附件由批准机关依法确定，与本书具有同等法律效力"的表述可以看出，被告为原告建房放线系带有强制性的行政行为。
综上，六户镇村镇建设服务站为原告万某建房定位、放线的行为是按照被告东营市东营区六户镇人民政府的指令并代表被告履行监督、管理职责的行为，不属于民事案件受案范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项之规定，裁定驳回原告万某的起诉。
（高敏）