（一）首部

1．判决书字号：北京市第二中级人民法院（2014）二中行初字第923号判决书。

2．案由：政府信息公开。

3．诉讼双方
原告安某，女，汉族。
委托代理人李某（安某之女），汉族。
被告北京市东城区人民政府。
法定代表人张某，男，区长。
委托代理人赵某，女，北京市东城区人民政府工作人员。
委托代理人孟庆亮，北京观韬律师事务所律师。

4．审级：一审。

5．审判机关和审判组织
一审法院：北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长徐宁、代理审判员曹文祥、人民陪审员吕洪涛。

6．审结时间：2014年11月13日。

（二）诉辩主张

安某诉称：其于2014年6月12日收到东城区政府关于安某要求对东城区祈年大街路西拆迁工程从启动至今本项目拆迁细则及拆迁奖励公告信息公开的答复，但东城区政府只答复了此项目异地安置房源补充实施办法，答复中对于拆迁奖励及补助政策一项只写了参照原异地安置弘善家园政策执行，未有异地安置弘善家园具体奖励办法及2012年因增加芍药居新安置房而使项目重新启动后重新制定的奖励和补助政策，答复不完整，安某对此答复存在异议。此外，东城区提交的查询结果打印件中显示存在"关于祈年大街西一级开发项目搬迁工作方案及实施细则"，但东城区政府并未向安某提供此文件。综上，现诉至法院，请求法院判决撤销东城区政府2014年6月12日作出的被诉告知书，并责令东城区政府公开东城区祈年大街路西拆迁工程从启动至今的拆迁细则及拆迁奖励公告，包括2007年安置弘善家园和2012年重新启动安置芍药居的各种补偿和各种奖励的公告。

北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）辩称：东城区政府依法具有就安某提出的政府信息公开申请作出答复的法定职权。安某提出的政府信息公开申请系要求获取"原崇文区祈年大街路西搬迁工程从启动至今本项目拆迁细则及拆迁奖励公告"，经检索东城区政府档案资料，东城区政府曾经获取了《补充实施办法》，内容涉及祈年大街路西危改项目搬迁补偿安置事项，与安某在申请中要求的内容基本相符，故东城区政府作出被诉告知书并向安某提供自身保存的与其申请内容相符的信息，认定事实清楚、适用法律正确。东城区政府于2014年5月26日收到安某当面提交的政府信息公开申请，于2014年6月12日作出被诉告知书并于当日向安某送达被诉告知书及《补充实施办法》，符合法律规定的期限送达等程序。本案中，安某在起诉状中表述的第二项诉讼请求与其在行政程序中向东城区政府申请公开的内容不完全一致，依法应当不予支持。根据《政府信息公开条例》第2条、第17条及《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）（以下简称国办发5号文）第2条的规定，东城区政府应当基于截至向安某作出被诉告知书时自身已经制作或者获取并已记录、保存的现有信息，履行了向安某依申请公开相应政府信息的法定职责。东城区政府自身未制作或者获取并保存安某提及的其他信息，依法也不具有向房屋拆迁管理部门等其他机构搜集该信息后向安某提供的义务。综上，安某提出的诉讼请求及理由不能成立，东城区政府作出的被诉告知书事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序，请求法院依法驳回安某的诉讼请求。

（三）事实和证据
东城区政府在法定举证期限内向本院提交了作出被诉告知书的证据：
1、东政办（2014）第16号-依《北京市东城区政府信息公开申请表》（以下简称《政府信息公开申请表》）；
2、《祈年大街路西搬迁工程搬迁居民货币补偿协议书》（以下简称《货币补偿协议书》）；
3、东政办（2014）第16号-回《登记回执》（以下简称《登记回执》）；
4、被诉告知书；
5、东城区政府档案管理系统检索查询结果页面打印件5份。
东城区政府以上述证据证明该机关作出的被诉告知书证据充分，事实认定清楚，程序合法。
安某在指定举证期限内向本院提交了如下证据：
1、被诉告知书；
2、《登记回执》；
3、《补充实施办法》
安某以上述证据证明其申请政府信息公开的申请时间、申请内容、获取形式，以及东城区政府就安某的政府信息公开申请所作答复情况及所附文件。
经庭审质证，北京市第二中级人民法院对以上证据作如下确认：安某及东城区政府提交的证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定的法定形式，可以作为证据使用，予以采纳。
北京市第二中级人民法院就安某提出的东城区政府提交的查询结果打印件中显示存在"关于祈年大街西一级开发项目搬迁工作方案及实施细则"的问题到东城区政府档案管理部门进行了调查，调查结果显示，东城区政府提交的查询结果打印件中显示的"关于祈年大街西一级开发项目搬迁工作方案及实施细则"系东城区政府会议的议题之一，该议题的会议材料附件中包含《补充实施办法》。
北京市第二中级人民法院根据合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：
安某于2014年5月26日向东城区政府提交《政府信息公开申请表》及《货币补偿协议书》，《政府信息公开申请表》中所需政府信息特征描述为"要求公开原崇文区祈年大街路西搬迁工程从启动至今本项目拆迁细则及拆迁奖励公告"，东城区政府于当日向安某出具《登记回执》。东城区政府对安某申请获取的政府信息在档案管理系统进行了检索查询，并于2014年6月12日作出被诉告知书，向安某提供了《补充实施办法》。安某对被诉告知书持有异议，起诉至法院。

（四）判案理由
北京市第二中级人民法院经审理认为：依据《政府信息公开条例》第四条及第十三条之规定，东城区政府作为地方人民政府，依法具有应申请人的政府信息公开申请作出政府信息公开告知书的法定职权。《政府信息公开条例》第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。根据前述法律规定，行政机关对于申请人的政府信息公开申请应当作出全面处理。对于申请内容不明确的，行政机关应当告知申请人更改、补充以明确申请内容，以便行政机关及时、准确地处理相应申请；对于属于公开范围的政府信息，行政机关应当以适当的形式公开，以保障申请人知情权的实现；对于申请人申请获取的信息不存在、不属于受理申请的行政机关公开、不属于公开范围的，行政机关负有说明理由的义务，应当告知申请人其申请获取的信息未予公开的事由，并且对于能够确定政府信息的公开机关的，还应告知申请人相应行政机关的名称、联系方式，从而便利申请人知情权的实现。本案中，安某向东城区政府申请获取"原崇文区祈年大街路西搬迁工程从启动至今本项目拆迁细则及拆迁奖励公告"。东城区政府受理申请后，根据安某申请中的信息描述进行了检索查询，并根据查询结果作出被诉告知书，以附件的形式向安某提供了《补充实施办法》。从《补充实施办法》的内容及安某政府信息公开申请中的信息描述判断，被诉告知书虽答复称安某的申请属于公开范围，但实际公开的政府信息并非安某申请获取的"原崇文区祈年大街路西搬迁工程从启动至今本项目拆迁细则及拆迁奖励公告"的全部内容。在此情形下，被诉告知书并未对安某的政府信息公开申请可能涉及的其他信息作出全面处理，未依法作出告知、说明，不符合前述法律规定，依法应予撤销。对于安某的政府信息公开申请，应由东城区政府在《政府信息公开条例》规定的期限内另行处理、判断后重新作出答复。安某有关责令东城区政府公开相关信息的请求，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。综上，东城区政府所作被诉告知书不符合法律的相关规定，本院予以撤销。安某要求责令东城区政府公开东城区祈年大街路西拆迁工程从启动至今的拆迁细则及拆迁奖励公告，包括2007年安置弘善家园和2012年重新启动安置芍药居的各种补偿和各种奖励的公告的诉讼请求，缺乏依据，本院不予支持。

（五）定案结论
北京市第二中级人民法院依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销北京市东城区人民政府于二○一四年六月十二日作出的东政办（2014）第16号《东城区政府信息公开答复告知书》；
二、责令北京市东城区人民政府在《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的期限内就安某二○一四年五月二十六日提出的政府信息公开申请重新作出答复；
三、驳回安某的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告北京市东城区人民政府负担（于本判决生效之日后7日内交纳）。

（六）解说
1、对政府信息公开答复全面性的审查
《政府信息公开条例》第二十一条规定了行政机关针对政府信息公开申请的不同答复方式，行政机关正确履行政府信息公开职责的前提，在于明确申请人提出政府信息公开申请的申请内容。鉴于政府信息公开行政程序具有启动便捷、主体广泛等特点，行政机关面对的政府信息公开申请表述也不尽规范，因此《政府信息公开条例》第二十一条第（四）项规定行政机关对于申请内容不明确的应当告知申请人作出更改、补充。实践中，除了申请人申请内容不明确，从而需要行政机关及时要求申请人更改、补充以明确申请内容的情形之外，申请人申请内容较为概括的情形应引起行政机关的注意，也成为政府信息公开答复行政审查的重点之一。
本案中，安某提交政府信息公开申请时，将其所需政府信息描述为"原崇文区祈年大街路西搬迁工程从启动至今本项目拆迁细则及拆迁奖励公告"，该信息描述因其针对特定地点实施的项目，且明确了所需信息为拆迁细则及拆迁奖励公告，因此申请内容明确。但是，该信息描述概括地限定了所需信息的制作期间，因此不同于明确申请获取某一特定文件类的政府信息公开申请，行政机关应当根据信息描述的特点进行查找及答复。
行政机关就此类信息描述较为概括的政府信息公开申请所作答复是否全面，应当注意审查以下方面。第一，是否充分使用信息描述中的特征进行了查找。描述概括的政府信息公开申请可能指向多个政府信息，因此行政机关在进行查找时应当注意准确、全面界定政府信息公开申请中用以确定目标政府信息的要素，避免遗漏要素，导致未尽查找义务。第二，是否针对描述概括的政府信息公开申请作出全面答复，即对于申请内容指向的政府信息存在与否作出全面答复，并说明理由。本案中，东城区政府作出被诉告知书，向安某公开了《补充实施办法》，但是《补充实施办法》中明确载明拆迁奖励及补助政策参照原异地安置弘善家园政策执行。从《补充实施办法》的文件名称及上述条款来看，涉案项目应该存在其他确定拆迁奖励政策的文件，且属于安某的政府信息公开申请指向的对象。在此情形下，被诉告知书没有对除《补充实施办法》之外的相关政府信息作出答复，属于未能全面处理、答复安某的政府信息公开申请，法院据此认定被诉告知书不符合《政府信息公开条例》中有关答复方式的规定，是正确的。
2、对政府信息公开答复一致性的审查
《政府信息公开条例》对政府信息公开答复应当包含的内容作了明确规定，不同的答复方式应当对应包含提供政府信息、说明理由、提供指引等内容：在公开政府信息的情形下，行政机关应当按照特定的形式提供政府信息或指引申请人获取已公开的政府信息的途径、方式；在政府信息不存在或者不予公开的情形下，行政机关负有说明理由的义务；在政府信息不属于本机关公开且能够确定公开机关的情形下，行政机关还应向申请人提供相关机关的名称及联系方式。前述法律规定旨在促使行政机关积极履行政府信息公开职责，确保申请人的知情权更为便利地实现，亦构成对政府信息公开答复一致性的审查依据。因此，行政机关在援引《政府信息公开条例》的相应条款作出政府信息公开答复时，特定答复方式的答复内容应当包含法定的说明理由或提供指引等内容，否则政府信息公开答复在适用法律上可能存在错误。另外，政府信息公开答复的一致性审查还应包括对政府信息公开答复方式与附随提供的政府信息的一致性的审查，对于附随提供的政府信息与申请人信息描述不一致的，行政机关亦应负有作出解释说明的义务，便于司法机关判断政府信息公开答复是否依法处理了申请人的政府信息公开申请，从而避免因行政机关未尽政府信息公开职责影响申请人知情权的实现。
本案中，东城区政府所作被诉告知书告知安某其申请公开的信息属于公开范围，但是附随提供的政府信息并非安某申请公开的全部内容，并且被诉告知书并未对安某政府信息公开申请可能指向的其他政府信息未作处理，也未尽到说明理由的义务。故此，本案被诉告知书的答复内容亦不具有一致性。
此外，因本案被诉告知书未能全面处理申请人的政府信息公开申请，法院无法直接判断安某政府信息公开申请指向的目标政府信息的存在与否、应否公开等情形，且安某诉讼请求中要求法院判令公开的政府信息与其向东城区政府提交的政府信息公开申请中的信息描述并不一致。因此，本案判决对安某要求直接判令东城区政府公开相关政府信息的主张未予支持，并责令东城区政府在法律规定的期限内对安某的政府信息公开申请重新作出答复，符合法律的相关规定。本案一审宣判后，双方当事人均未提出上诉。
（曹文祥）