（一）首部
1．判决书字号
一审：厦门市思明区人民法院（2013）思行初字第6号判决书；
二审：厦门市中级人民法院（2014）厦行终字第10号判决书。
3．诉讼双方
原告（被上诉人）西安东方天使医疗投资管理有限公司。
委托代理人梁洪流，汪洵，福建衡兴明业律师事务所律师。
被告（上诉人）厦门市卫生局，委托代理人陈某，厦门市卫生局工作人员。
5．审判机关和审判组织
一审法院：厦门市思明区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王叶萍，代理审判员：简振环，人民陪审员：李菊花。
二审法院：厦门市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：林琼弘；代理审判员：纪荣典、宋希凡。
6．审结时间：
一审审结时间：2013年11月11日。
二审审结时间：2014年2月14日。
（二）一审情况
1．一审诉辩主张
原告认为，其作为东方天使厦门妇产医院（下称天使医院）出资人，天使医院的注册登记及经营状况等信息与原告的切身利益有关，原告有权查阅并了解天使医院的相关注册登记信息，被告多次拒绝原告的合理申请，属于不履行政府信息公开的法定职责，请求依法判决被告立即向原告公开天使医院的全部注册登记、变更登记资料等相关信息。
被告厦门市卫生局辩称，对于原告申请公开天使医院登记注册有关信息一事，被告已进行了核实了解、初步答复和告知，从未予以拒绝，不存在行政不作为；原告与投资权益转让方之间的债权债务纠纷应通过民事诉讼解决，而不应将医疗机构的行政主管部门当成讼争对象。被告已对原告所申请公开事项履行了法定的告知义务，并说明了相关理由，也在法定时限内答复了可以公开信息的内容，在明确申请人身份和具体事项后，再行按照信息公开相关规定处理，故请求依法驳回原告诉讼请求。
2．一审事实和证据
厦门市思明区人民法院经公开审理查明： 2002年12月13日，被告核准原告申办天使医院。2004年10月28日，原告与案外人厦门建德开发有限公司达成股东转让协议转让了部分股权，但仍持有天使医院15% 的股份权益。2013年3月15日，福建衡兴明业律师事务所向被告发出律师函，称接受原告委托，要求被告公开天使医院的登记注册信息资料。2013年4月2日，原告向被告发函，要求被告公开天使医院的全部登记注册信息（含变更登记信息）。2013年4月17日，原告认为被告不履行政府信息公开的法定职责，诉至本院，请求判决被告立即向原告公开天使医院的全部注册登记资料信息（含变更登记资料信息）。2013年5月3日，被告作出《厦门市卫生局关于对福建衡兴明业律师事务所申请公开厦门天使妇产医院有关登记注册信息的复函》，并送达原告。2013年5月7日，厦门市卫生局向天使医院发出《关于征求公开有关医疗机构登记变更信息意见的函》。2013年5月10日，天使医院函复被告，明确表示不同意公开。
上述事实有如下证据证明：
证据1.设置医疗机构批准书；
证据1证明：被告已批准同意原告设立天使医院，原告原系天使医院的唯一出资人。
证据2.股权转让协议；
证据3.东方天使厦门妇产医院股东协议；
证据2-3证明：虽经股权转让，但原告仍持有天使医院15%的股权，仍系天使医院的股东之一。
证据4.律师函；
证据5.关于要求公开厦门天使妇产医院登记注册资料和信息的函；
证据6.EMS快递单（编号：1XXXXXXXXXXX0）；
证据4-6证明：原告多次向被告提出查阅要求并申请信息公开，但遭到被告拒绝。
证据7.厦门市卫生局关于对福建衡兴明业律师事务所申请公开厦门市天使妇产医院有关登记注册信息的复函；
证据7证明：被告已经履行了公开信息申请的相关告知义务。
证明8.关于征求公开有关医疗机构注册登记信息意见的函；
证明8证明：被告依法征求相关第三人是否公开信息意见。
3．一审判案理由
本案原告系天使医院的股东之一，天使医院的注册登记及变更信息与其股东权益有关。而本案被告作为本市医疗、卫生行政主管部门，应制作或者保存有辖区医疗机构的设置、注册登记以及变更等信息。因此，原告可以依法向被告申请公开相关信息，符合相关规定。
福建衡兴明业律师事务所于2013年3月15日以受原告委托为由向被告发出的律师函以及原告于2013年4月2日向被告发出的关于要求公开厦门天使妇产医院登记注册资料和信息的函，两者之间仅是存在形式上不同，内容基本一致，被告在庭审过程中也明确表示上述两份函件均已收悉。尤其是后者，形式更加明确，要求更加清楚，附有相应联系方式，落款加盖原告公章，符合法定要求。从《政府信息公开条例》的立法目的来看，对于原告申请材料的形式要件要求不应过于严苛，否则将增加申请人维权负担。因此，本院对原告已向被告书面申请要求公开相关政府信息的事实予以确认。
《政府信息公开条例》第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据具体情况分别作出答复，其中对于申请内容不明确的，行政机关应当告知申请人作出更改、补充。此外，上述条例第二十二条及第二十三条规定了行政机关信息的可区分公开及涉及商业秘密及个人隐私情形的处理方式。第二十四条还规定了行政机关收到政府信息公开申请后无法现场答复的法定答复期限（15个工作日）及延期答复程序。从上述规定可以看出，针对相对人的信息公开申请，行政机关最终应作出回复决定。至于审查过程中，发现相对人申请存在如形式要件欠缺、申请内容不明等程序性问题，被告应及时予以告知。虽然对于告知行为的形式没有作出规定，但为减少争议以及规范行政行为，应尽量采取书面方式。从本案事实看，被告于2013年3月15日及4月2日收到原告方面的两份来函后，既没有按照原告的要求予以信息公开，也没有就存在的问题向原告书面回复或告知，最终也未在法定期限内针对原告申请作出正式的行政决定。直至2013年5月3日，被告才正式向原告复函，认为原告申请公开事项存在不符合法律规定的情况，并随后发函向案外人天使医院征求公开相关信息的意见。因此，被告在本案答辩期所作出回函及向案外人征求意见的行为，属于针对原告申请要求的一种实体性判断，应视为在诉讼过程中作出具体行政行为。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十条的相关规定，本院已向原告释明，但原告不撤回起诉，故本案仅就原告于2013年4月17日所提诉求进行审查。原告如不服被告答辩期间作出的行为，可另案再行提起诉讼。
本案中，被告收到原告的信息公开申请后，如发现身份证明材料欠缺、申请内容不明确等程序性问题，应及时告知原告，要求予以补充、更正。即便在沟通、告知无果的情况下，被告仍应在法定期限内将相关结论及理由正式书面告知原告；如果存在涉及商业秘密不能公开等实体性问题，被告亦应在法定期限内将相关结论及理由正式书面答复原告。原告先后于2013年3月15日及4月2日向被告书面发函要求公开相关信息。即使按照第二封函件寄送时间计算，在起诉之时虽然尚未超过法定答复期限，但直至2013年4月26日领取答辩材料时，被告仍未进行任何书面回复，亦未申请延期答复。因此，被告确实未在法定期限内履行政府信息公开的法定职责。至于被告在诉讼期间作出的回函及征求意见行为，一定程度上反证了被告此前的行政不作为，且无法改变此前不作为的违法性质。
4．一审定案结论
福建省厦门市思明区人民法院于2013年11月11日作出（2013）思行初字第65号行政判决书，认为被告在收到原告相关政府信息公开的申请后，并未在法定期限内进行答复，已然构成行政不作为。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十条第三款、第四款的规定，判决如下：确认被告厦门市卫生局不履行政府信息公开法定职责违法。
（三）二审情况
1.二审诉辩主张
上诉人（原审被告）诉称：一、上诉人对被上诉人申请公开厦门天使妇产医院登记注册有关信息一事，已进行了情况初步核实与回复，但在一审诉讼前并未正式受理其申请。根据《政府信息公开条例》第二十条的规定，被上诉人未到上诉人办公场所递交申请，未填写《政府信息公开申请表》，仅委托律师发函。上诉人在接到申请公开信息的律师函件后，已经对申请人合法身份、委托情况、申请公开信息具体所指以及函件中所述"之前申请多次遭拒"等情况进行初步核实，因被上诉人申请政府信息公开形式要件的严重欠缺，不应构成政府信息公开申请的受理。一审诉讼后，上诉人已于2013年5月3日复函梁洪流律师；二、上诉人对被上诉人信息公开的申请，已及时沟通询问，始终未予拒绝，不存在行政不作为。一审法院以上诉人在一审诉讼前对被上诉人仅"口头答复"无书面回复为由，认定上诉人构成行政不作为，属事实不清，以及对《政府信息公开条例》相关法律规定的理解与适用不当；三、依照相关法律规定，被上诉人应先申请政府信息公开，对答复或逾期不予答复不服的，再向法院提起诉讼。基于本案有关事实，一审法院应查明情况，对被上诉人一审诉求予以驳回。
被上诉人（原审原告或原审被告）辩称：一、被上诉人向上诉人出具的申请公开厦门天使妇产医院全部登记注册信息（含变更登记信息）的函件，完全符合申请政府信息公开的法定要求；二、上诉人未在法定期限内履行政府信息公开的法定职责，其违法行为事实清楚，证据充足。本案中，上诉人在收到被上诉人符合法定要求的申请信息公开的申请函件后，不仅未依被上诉人的申请予以信息公开，而且就不予公开的理由也从未书面回复或告知被上诉人。无论是否存在上诉人所称的电话沟通核实、电话告知的情形，上诉人在法定期限内未就被上诉人的申请作出任何正式的最终行政决定是不争之事实，足以认定其存在行政不作为的违法行为。本案一审答辩期间，上诉人向被上诉人作出回函以及向厦门天使妇产医院作出的征求意见，此举不仅无法改变上诉人此前行政不作为的违法性质，更恰恰证明了上诉人此前的行为就是不履行政府信息公开的法定职责；三、上诉人在一审答辩期间所作的回函以及向厦门天使妇产医院作出的征求意见的行为，应视为改变具体行政行为，一审法院的判决完全符合事实和法律依据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求明显缺乏事实和法律依据，请求依法驳回上诉人的全部上诉请求。
2.二审事实和证据
厦门市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。
3.二审判案理由
从本案双方无争议的事实可以认定，东方天使医疗公司及其被委托人于2013年3月15日及4月2日两次向厦门市卫生局书面发函，要求公开厦门天使妇产医院全部注册登记信息（包括变更登记信息）。虽然厦门市卫生局在2013年3月15日收到东方天使医疗公司的律师函后，也与被委托人进行了相应的沟通了解，但未及时予以受理该申请，也未在法定的期限内对东方天使医疗公司的申请是否符合规定予以答复，是属未及时办理，该做法不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款的规定，一审判决对此认定是正确的。
在一审审理中，虽然厦门市卫生局仍继续与东方天使医疗公司的代理人进行沟通，且作出了书面的复函，但该答复应视为行政机关在诉讼程序中所作的具体行政行为，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十条第三款的规定，由于东方天使医疗公司坚持原审之诉求，一审法院在查明事实的基础上，所作的判决方式符合规定。
4.二审定案结论
厦门市中级人民法院认为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。厦门市卫生局上诉主张东方天使医疗公司的申请不符合法定要件，其不存在不作为的理由，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。
（七）解说
本案属于政府信息公开诉讼不作为类案件，从政府信息的界定、原告资格的认定、提出申请的形式以及答复行为的审查均有涉及，具有一定的典型性。
一、 关于政府信息的界定
被告主张涉讼信息部分属于内部信息，不属于《政府信息公开条例》所调整的对象。我们认为，《政府信息公开条例》第二条、第十三条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向相应行政机关申请获取相关政府信息。从本案来看，原告系天使医院的股东之一，天使医院的注册登记及变更信息与其股东权益有关。而本案被告作为本市医疗、卫生行政主管部门，应制作、登记或者保存有辖区医疗机构的设置、注册登记以及变更等信息，该信息属于政府信息无疑。
此外，被告主张内部审批信息不可公开，值得进一步商榷和探讨，可以明确的是：一、即使所谓所包含的部分内部审批信息不应公开，但其他属于公开范畴的信息仍可作区分处理并公开。二、倘若相关政府信息已经固定并向外发生效果，此时所谓内部信息作为政府行为过程的一部分也已明确，依照政府信息公开条例的立法原意，也可以公开。
被告还提出对原告诉讼主体资格提出质疑，认为缺乏诉讼利益。我们认为，如前所述，原告系天使医院的股东，要求知悉相关信息，并无不当。再者，既然原告提出申请，不论信息内容是否与原告相关，被告都应予以回复。而逾期未作出答复决定之行为，已直接影响相对人知情权的实现。此时该利害关系针对的是不履行政府信息公开行政行为本身，而非其内容，故已存在属于相对人自己的诉讼利益。
二、 提出政府信息公开申请的形式要求
按照《政府信息公开条例》规定，政府信息公开申请形式原则上应当书面形式，特殊情况下允许口头形式。这一方面是为了保证申请的严肃性及规范性，使发生争议时有据可查，另一方面也让行政机关更加清楚、全面的了解申请人的请求以及及时答复。对于书面申请的具体形式要求，《政府信息公开条例》第二十条已有明确规定。实务中，法院对于书面申请形式的审查应该注意把握尺度，不宜过分严苛，能基本符合《政府信息公开条例》所规定的关键要素即可，否则将增加相对人维护知情权的成本，最终有悖于《政府信息公开条例》的立法原意。本案中，福建衡兴明业律师事务所于3月15日以受原告委托为由向被告发出的律师函以及原告于4月2日向被告发出的关于要求公开厦门天使妇产医院登记注册资料和信息的函，两者之间仅是存在形式上不同，内容基本一致，尤其是后者，形式更加明确，要求更加清楚，附有相应联系方式，落款加盖原告公章，符合法定要求。被告在庭审过程中也明确表示上述两份函件均已收悉。即便原告的第一次申请行为，在身份关系上欠缺委托材料，但被告亦可要求相对人补齐后再行处理。被告以申请形式欠缺为由不予答复，缺乏法律依据。原告已向被告书面申请要求公开相关政府信息的事实可以得到确认。
三、 对于行政机关答复行为的审查
关于行政机关作出的答复行为，有以下需要注意的问题：一是答复期限。在审理的政府信息公开案件中，超期答复的情形不在少数。一种意见认为，虽然超期，但作出切实答复，不影响申请人之权利，不宜认定违法。对此，我们并不赞同，期限制度是行政程序之要素，延迟作为已然构成程序违法。如果相对人仅是以超期答复为由起诉的，考虑相对人的知情权已经得到保障，判决撤销重做固然没有实际意义，但一般可以程序违法为由判决确认违法。这才符合《条例》的立法精神，便于严格要求政府依法行政。
二是答复形式。《条例》并没有规定答复的形式，实务中也不乏口头答复的情形。我们认为，考虑到答复的严肃性及公正性，便于有据可查，一般情况下，行政机关还是应当尽可能以书面形式答复申请人，尤其是不利处分时，书面答复的原则应该坚持，以便日后处理纠纷时预留证据。
三是涉及第三方权益。部分政府信息可能涉及第三方个人隐私，商业秘密的，可以启动第三方征求意见程序。需要注意的是行政机关对于启动程序的必要性必须进行适当审查，不得随意启动征询程序。再者，对于第三方的意见，行政机关应当加以审查，采纳与否必须承担举证责任或者作出合理说明。
就本案而言，被告曾主张其已经及时向原告电话提出补正要求，但未能提供相关证据，原告亦予以否认，本院无法采信其主张，可见，无论要求补正材料还是直接答复，尽量采取书面答复为宜，便于固定证据。此外，本案被告明显未在法定期限内答复，但在审理期间作出答复，已构成程序违法。即便被告在诉讼过程中再行启动了第三方征询程序，且不论合法性及合理性，已经不符合扣除法定期限的情形。
四、 诉不作为案行政机关在诉讼中作出行为的情形
本案被告在原告起诉之前尚未正式答复原告，而是到了举证、答辩期间，方启动征询意见程序及作出不予公开的答复决定。原告起诉时，被告构成逾期不答复的情形，但在诉讼过程中，被告作出相应答复行为，实际上属于延迟答复。从行政诉讼程序本身看，属于《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十条所规定的情形。本案原告在被告做出相应行为之后，经过本院释明，仍不愿意撤诉，亦不愿对被告后续作为行为起诉，本院只得继续审理原不作为行为，并依法判决确认被告逾期答复违法。此时，被告已经做出相应答复行为，判决被告履行答复义务已无必要，如原告对被告此后的答复行为不服，可另行起诉。
（简振环）
【裁判要旨】行政机关收到政府信息公开申请后，如发现申请人身份证明材料欠缺、申请内容不明确等程序性问题，应及时告知原告，要求予以补充、更正。即便在沟通、告知无果的情况下，行政机关仍应在法定期限内将相关结论及理由正式书面告知原告；如果存在涉及商业秘密不能公开等实体性问题，行政机关亦应在法定期限内将相关结论及理由正式书面答复申请人。行政机关未在法定期限内履行政府信息公开的法定职责的，属于行政不作为。
